土地改良物的拆遷與補償的辦理不當，常是導致市地重劃無法順利進行的重要原因，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第31條雖就此訂有規定，惟因自辦重劃往往遭到開發公司的濫用，兼之獎勵重劃辦法第31條之規定極為疏漏，致使重劃區內土地改良物及土地所有權人，在面臨開發本位的重劃會所提出的不合理補償金額時，幾乎毫無招架之力可言。本文爰從目前市地重劃辦理實務，以及民事、行政法院相關見解出發，檢討前開獎勵重劃辦法第31條規定，期能提供重劃區內土地改良物及土地所有權人於遭遇相類之問題時，有所依循。

依照獎勵重劃辦法31條規定：「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。（第2項）前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於三十日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理。但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第六十二條之一第一項規定代為拆遷。（第3項）自辦市地重劃進行中，重劃區內土地所有權人阻撓重劃施工者，得由理事會協調；協調不成時，訴請司法機關處理。」該條第1項雖規定補償費是由理事會查估後，提交會員大會決議後辦理，但因為會員大會人數比較多，操控上比較不易，所以實務上許多案例，重劃會章程就規定將補償費的審議授權給理事會辦理；其結果，導致理事會自行查估、自行審議，形成球員兼裁判的情況。而第31條第2項雖有協調、調處的機制，但重劃會往往刻意導致調處破局，主管機關也將自辦重劃視為民事爭議，而不積極處理，導致縱然重劃區內土地改良物或土地所有權人就補償費的數額提出異議，亦屬徒勞。即便改良物或土地所有權人對重劃會提起給付補償費的民事訴訟，往往因為欠缺專業知識及財力，對於合理補償數額無法舉證而敗訴，最後僅能被迫面臨重劃會提起拆屋的訴訟。但因獎勵重劃辦法第31條第2項針對拆屋請求權幾乎沒有設下任何限制，重劃會起訴勝訴機率往往相當高。

我國審判實務上對於前述現象已經開始反省，雖然已有判決從根本上認為自辦市地重劃固由重劃區內土地所有權人自行發動，但其目的仍在實現都市計畫、改善區內公共設施，本質上具有高度公益性而屬公法事務（參見最高行政法院104年度判字第654號），從而否認重劃會有逕行提起拆屋民事訴訟的私法權利，例如台中高分院103年度重上更（一）字第16號民事判決。但因此觀點與民事法院素來認為自辦市地重劃屬私法爭議的見解明顯牴觸，該台中高分院判決仍遭最高法院所廢棄（最高法院104年度台上字第2118號民事判決），殊屬可惜。

殆因獎勵重劃辦法第31條實體要件的疏漏，目前實務上對於確保重劃區內私有財產權之方式，多從獎勵重劃辦法第31條規定重劃會訴請拆屋的程序要件著手。例如最高行政法院103年度判字第57號判決就認為，獎勵自辦重劃辦法第13條已規定：「......（第2項）會員大會之權責如下：......八、理事會、監事會提請審議事項。......（第4項）第二項之權責，除第一款至第四款及第八款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。......」故「理事會、監事會提請會員大會審議事項」即不得授權理事會辦理，而依第31條第1項補償費應由理事會查定後提請會員大會決議，是補償費之審議應屬不得授權理事會之事項。循此，如重劃會僅依章程規定，自行查估、審議補償費，其補償費之確定過程，即違反獎勵重劃辦法第13條第4項之規定。另外，最高法院101年度台上字第215號民事判決也明確指出，重劃會得依第31條訴請拆屋是以妨礙土地分配或施工為要件；而所謂妨礙土地分配的情況，係以「土地分配結果」已確定為必要。而參照獎勵重劃辦法第34條等規定，土地分配結果的確定必須踐行公告、異議、調處、追認等程序。換言之，如重劃會於會員大會追認土地分配結果前，即提起拆屋訴訟，於法即有未洽。最高法院100年度台上字第795號、2071號民事判決意旨則認為，如重劃會與土地改良物或土地所有權人已依第31條規定進行協調，卻未續行調處，此時重劃會直接對該所有權人提起拆屋訴訟，即屬起訴要件有所欠缺。

同理，新北地院101年度訴字第1013號判決則秉承上開最高法院民事判決認為調處為起訴法定程序之見解，認為所謂「調處」性質上類似裁處，與一般調解、協調著重整合當事人意見不同；如調處機關未作成如「具體補償金額之估算」等裁處結果，即屬未經調處程序，重劃會自不得直接起訴。惟此種見解，依照前述最高法院104年度台上第2118號民事判決所表示之「調處結果不成立不應由重劃會負擔」意旨，恐怕難以維持。

依照目前實務見解，若調處機關未作成調處結果，重劃會固可提起民事訴訟。但如個案中已有調處結果，則此時重劃會得否直接起訴？應向何種法院起訴？就此，獎勵重劃辦法第31條第2項僅規定：「不服調處結果者，應於三十日內訴請司法機關裁判」，然我國司法採二元制，此所謂「司法機關」係指行政法院或民事法院？即有疑義。依照前述新北地院的判決來看，似乎認為縱然有調處結果，重劃會如對之不服仍得提起民事訴訟。惟本文對此持不同看法，蓋「調處」無論是依大法官解釋（參見釋字第128號）或最高行政法院的見解（最高行政法院98年度判字第403號判決），均明確認為是行政處分。故如重劃會對此行政處分不服，此時起訴目的是要除去此行政處分，與一般單純拆屋之聲明顯然不同，自應依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟，前述遭最高法院撤銷的台中高分院判決也表達相似的見解。

再從獎勵重劃辦法第31條調處機制之立法目的以觀，此機制寓有藉由行政機關的介入與監督，減少重劃會為求拆屋而走向民事訴訟之用意。但目前實務無論調處有無具體結果，均容許重劃會續行提起拆屋訴訟，此時調處機關沒有成為行政訴訟被告的可能性，欠缺外在司法監督，故無論是重劃會或調處機關必然不會積極促成具體調處結果，必然導致調處機制形式化而無法發揮紓解案源之功能，顯與第31條規範目的背道而馳！

其次，讓重劃會對調處結果提起撤銷訴訟，也對土地改良物及土地所有權人的保障較為周全；蓋如前所述，獎勵重劃辦法第31條對重劃會訴請拆屋的權利幾乎無任何實體限制，此導致土地所有權人在拆屋訴訟中所能主張的防禦方法大為受限。反之，如改由重劃會對調處結果提起撤銷訟，再由所有權人參加訴訟，則許多諸如法律保留、法律明確性及正當法律程序等財產權保障原則，即可能藉此帶入行政訴訟當中，得以落實、強化憲法財產權的保障。而讓調處機關，亦即市地重劃主管機關成為此類行政訴訟被告的結果，允有相當程度得以強化主管機關對自辦重劃的監督，對目前自辦重劃手段遭濫用的結果，不無遏止的功用。

總此，從訴訟實務面而言，如調處機關得以作成具體調處結果，對於土地改良物或土地所有權人在嗣後拆遷補償程序中，可謂頗為有利。故所有權人應於獎勵重劃辦法第31條之調處程序中，盡力促成調處機關作成具體決定。惟改良物或土地所有權人針對作成具體調處結果所需之資料，例如土地改良物之合理價格、獎勵重劃辦法之相關規定及協調技巧，均有欠缺，導致調處程序空轉。是重劃區內土地改良物或土地所有權人宜盡早尋求專業人士如不動產估價師或律師之協助，以充實調處程序之進行。