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檢察改革的民間觀點—從2006年一些社會矚目的案件談起

檢察改革的民間觀點

——2006年一些社會矚目的案件談起

檢察新論《第一期》

財團法人民間司法改革基金會執行長 高涌誠

自光緒三十三年(1907年)我國引進日本的檢察制度迄今,檢察制度剛好在我國實施一世紀,而在這個第一百年(2006年)中所發生的檢察大事,又使得2006年將成為檢察史上一定要記上一筆的重要一年。筆者自2004年接任財團法人民間司法改革基金會(以下簡稱民間司改會)的執行長以來,恭逢其盛經歷了這個關鍵時刻,理當提出一些觀察與想法和大家分享。不過,民間司改會的工作與傳統司法界不同,既云「民間」,就是要從一般人民的角度看司法。筆者自律師工作改專任為民間司改會的執行長,從法律人的觀點轉化為一般人民的觀點,也著實花了不少時間適應。因此,本文所提出的一些觀察、想法和評論,有別於嚴謹的學術研究,如邏輯有失清晰或過於天馬行空,還請各界見諒並不吝賜教。

2006113,台灣高等法院檢察署(以下簡稱高檢署)發佈新聞稿,宣布高檢署查緝黑金行動中心特偵組陳瑞仁檢察官協同台北地檢署檢察官對於總統夫人吳淑珍女士等所涉國務機要費乙案偵查終結,依共同貪污等罪嫌提起公訴,並公布起訴書內容,直指現任總統陳水扁先生為涉案正犯,惟依憲法第五十二條之規定,俟其經罷免或解職後再行訴究。檢察官偵辦總統涉嫌犯罪,並起訴總統夫人,不僅是我國檢察史上頭一遭,環諸世界各國也極為少見。姑不論法律界後來對於偵查總統所涉犯罪是否合憲意見紛歧,就一般民眾而言,比較國務機要費案起訴前後對於司法(一般民眾對於檢察官的偵查亦視為司法的一環)的信心,比例上增加百分之二十二,而且對司法有信心的比例首次超越沒有信心的比例(請參閱中時電子報之民調結果)。因此,不論國務機要費案被告最後倒底有罪還是無罪,單就起訴總統夫人這個作為而言,相當程度符合了認為打擊高官特權才符合正義的固有傳統文化價值觀,更一夕之間將「檢察官的聲望」拱到最高,檢察官們也是士氣大振,台灣的檢察制度運作似乎將跨向新的境界。

無可否認的,國務機要費案著實對檢察制度產生了非常重大的影響,但是這個影響有多深多遠?是個案嗎?是特例嗎?是因為檢察官個人的因素嗎?民眾在經由國務機要費案滿足了打擊特權的快感後,產生了這樣的疑問。

我國固有的傳統文化,對於刑事案件的審理,是相當人治取向的,一般老百姓要得到司法正義,往往要期待明君與賢臣,而因為古代糾問式的司法制度,讓所有權力都集中在一人手裡,不論犯罪的偵查、審判與執行,都由同一個人完成。當這個掌權者能力強、是非分明而又不畏權勢時,老百姓會視之為青天,將其神格化;反之,如掌權者昏庸無度,只求自利,甚至收受賄賂時,老百姓不僅正義無從伸張,還可能生靈塗炭。不幸的是,明君與賢臣畢竟極為少數,歷史上大多數的掌權者無法滿足人民的期待,這也是我國人民厭惡「衙門」,認為「訟則終凶」的主要原因。

因此,當西方的政治與法律制度進入我國,而司法與行政權力理論上也徹底劃分開來時,多數民眾仍然對於司法抱持不信賴的態度。不惟如此,受到傳統文化的影響,仍有很多民眾並不完全清楚職司偵查與公訴的檢察官和職司審判的法官有何不同,尤其我國曾經歷長期的威權統治,而理論上應該公正獨立的司法權未能稱職的發揮功能,更讓人民視司法為統治者的工具,法官與檢察官的不受信賴,實在是其來有自。

不過,經過這十年來的司法改革,狹義的審判司法部分,已有長足的進步,儘管人民還是半信半疑,並不完全信賴,但是司法界的圈內人大都對審判的獨立高度肯定,以往政治干預審判的情形已極為少見。可惜的是,被歸為廣義司法的檢察制度部分,則因改革起步較晚,加上其問題更為複雜,改革成效有限,人民對檢察官仍極不信賴,這也是國務機要費案起訴前,民眾對於檢察官信心不高,而包括「台開案」與「SOGO案」等重大案件偵辦也頗受質疑的原因。

當然,台灣作為一個新興民主國家,人民還在學習如何當家作主,而在這個時期中,不信任與衝突對立在所難免,司法與檢察機關揹負了刻板印象的原罪,不僅公信力不易建立,甚至會受到嚴重的衝擊,「319槍擊事件真相調查特別委員會條例」的產生正為其適例。

2004年總統大選日前所發生的319槍擊案,影響了總統大選的結果,社會也因此而頻生動盪,各界都想瞭解槍擊案的真相。面對這麼重要的司法案件,檢察機關原應該是被社會大眾所信任,而能負擔起讓真相水落石出的任務,但因為檢察公信力的長期低落,在野黨完全不信任檢察體系,於是研擬出「319槍擊事件真相調查特別委員會條例」,欲以調查特別委員會取代檢察官調查。然而一時之間的倉促立法未臻嚴謹,混淆了權力分立的分際,最後被大法官宣告違憲。而歷經檢察官一年多的偵查,319槍擊事件最後雖然以不起訴處分結案,卻還是未能釐清真相,社會對該偵查結果仍是信者信,不信者不信,無法定紛止爭。當然,319槍擊事件本身除了涉及刑事犯罪以外,還帶有濃厚的政治性,因此,無論再怎麼中立客觀,當一捲入政治鬥爭中,就無法被理性看待,檢察官在此案的確背了一些黑鍋,但是由這個例子還是讓我們瞭解到,檢察公信力的重建,的確已刻不容緩。

其實,自民間司改會成立後不久,改革派的檢察官也成立了檢察官改革協會(下稱檢改會),二會很早就合作推動檢察制度的改革,但檢察體系畢竟有強烈的行政性格,上命下效的階層控制極為嚴密,要對這樣的體系要進行大刀闊斧的改革,非常不容易,而這也是民間版的檢察署法早就研擬完成,卻完全無法推動立法的主要原因。

不過,讓整個體系翻轉式的改革雖然遇到阻力,但檢改會還是很早就推動個別制度的改革,包括檢察官人事審議委員會的改革等等,甚至在第五屆立法院就提出法院組織法的修法,倡議檢察總長的任命必須由國會同意,以脫離執政黨的政治控制,確保個案偵查的獨立性。該修正案在第五屆立法院未能如期過關,而到了第六屆立法院,因為「真調會條例」的影響,加上政治弊案陸續爆發,民間司改會與檢改會分頭進行遊說,終於完成了法院組織法的修正,此後的檢察總長必須由總統提名經立法院同意後任命,這本應是檢察制度改革一個重要的里程碑。不料,在總統依據新的法院組織法向立法院提出檢察總長人選後,立法院還是因為政治意識型態的對立杯葛,未能通過新任檢察總長的人事案,而這也使得後續幾個重大弊案的偵查引發更大爭議。

20065月,總統女婿涉及台開公司內線交易的弊案爆發,台北地方法院檢察署檢察官展開偵查,儘管檢察官向法院聲請羈押總統女婿獲准,已經創下台灣檢察官偵辦權貴人士的歷史紀錄,但該案件的偵辦過程中,不時傳出上級干預的謠言,而最後檢察官的起訴書也未能讓反對陣營的人士所接受,檢察界面臨空前的壓力。而後,SOGO案的偵查結果也出爐,外界對於偵結是否已完足和簽結時機更是頗多質疑。平心而論,二案本身因涉及政治,外界一些批評帶有政治立場的考量,對檢察官不盡公平;不過,從另一個角度看,正因為這些個案涉及政爭而為全國矚目,檢察官有沒有可能跳脫窠臼,以平常心做一些創新,用不同的作法呈現其結論,並藉機讓外界瞭解正確的法治觀念,才是司法改革所真正要關心的。可惜的是,二個案件都浪費了這樣的契機。

舉例來說,針對「台開案」與「SOGO案」這樣社會矚目的重大案件,筆者相信外部干預的可能性極低,在結案後應該要如何呈現未受干擾的事實,以昭公信,是承辦檢察官必須要思考的。當然,在制度面上,檢察一體的陽光化絕對是要繼續走的路,因為唯有透過檢察一體陽光化,基層檢察官才不會背黑鍋而百口莫辯。此外,筆者也相信基層檢察官在處理社會重大矚目案件時,應該都是戰戰兢兢、絕無懈怠,而當經過一番努力卻仍然找不到積極證據可將被告起訴時,依法也只能不起訴或簽結,這是無罪推定原則的當然結果,與檢察官個人能力完全無關。可是在相關案件中,檢察官似乎掉入這個自設的陷阱中,深怕太過強調找不到積極證據起訴被告時,就會被外界質疑能力不足,所以在結案理由的撰寫上,太過迂迴,反而導致外界質疑。其實,筆者認為檢察官們首先應該要拋開面子問題,在極盡調查之所能仍然無法起訴被告時,應該向社會大眾明說,檢察官有其極限,並非無所不能,不是所有的案件,檢察官都能順利找出證據說服法院判決被告有罪,而且無罪推定本來就是憲法所保障的基本人權,當不能提出證據讓法院確信被告犯罪時,就要推定被告無罪,這也是檢察官的義務。所以當檢察官可以對外界謙虛的表示自己的侷限時,應該可以適度減低外界的疑慮。

民間一般也流傳一句玩笑話:「辦大官要大證據,辦小官要小證據,辦一般百姓根本不要證據。」當然,玩笑話歸玩笑話,可是它確實反應了部分刑事司法的現象。而在相關社會重大矚目案件,要避免這樣的質疑,就應該要以相關案例做比較;因此,檢察官如果在結案書類中,歸納出類似案例的審查標準,並舉出實例做分析,向外界說明相同情形都做相同處理,展現平等辦案的原則,一定也可以說服大眾。另外,書類的淺顯化,說理論證的清晰化,多用非法律人能親近的語彙,都是讓社會明白檢察官努力,減少外界猜疑的好方法。例如,法條本身的構成要件應該用淺顯易懂的方式闡述給社會大眾知道,最好是一一分析,然後適用於偵查所得的事實,分析何以該當或不該當,就可以用一般人能理解的方式,解釋複雜的偵查結論。而由以上這些案件引起的外界疑慮可知,顯然我國檢察官在這方面的能力偏弱,筆者認為法務部可以多開訓練課程,增進檢察官清晰說理的能力。

不過,因為在這些重大案件中,檢察官的表現引起一些質疑,外界有了不同的檢討聲音出現,甚至有主張檢察官民選等等,檢察官的處境越來越驚險,一直到國務機要費案而完全翻轉。

20067月,直指現任總統涉嫌的國務機要費案引起舉國嘩然,偵辦該案的台灣高等法院檢察署查緝黑金行動中心檢察官陳瑞仁,更成為全國矚目的焦點,許多人一改之前因「台開案」、「SOGO案」而認為「司法已死」的態度,期待他成為司法的救星,台灣民眾對檢察機關的愛恨情仇,可見一斑。

其實,將台灣司法的希望放在檢察官個人身上,顯示我們的法治觀念並不成熟,因為那不僅是人治還非常危險。檢察官作為偵查主體,擁有非常大的權力,如果不用制度去控制,而是虛妄地期待由優秀能抗壓的檢察官來運用這個權力,那和以往期待明君與賢臣的作法並無不同,而歷史又證明這是失敗的,所以應該徹底揚棄人治改採法治。不過,雖然一般民眾還未能脫去人治的觀念,但法律人的觀察是,制度的改革實在已刻不容緩。

2006113,高檢署宣布國務機要費乙案偵查終結,陳瑞仁檢察官將總統夫人吳淑珍女士依共同貪污等罪嫌提起公訴,一時之間舉國嘩然,檢察官竟然可以偵辦總統,還起訴總統夫人,這是前所未有的事,陳瑞仁註定將在歷史上留名。外界對於檢察官的勇氣,給予極高的評價,之前盪到谷底的檢察官公信力,一夕之間回升,檢察官們士氣大振。不過隨著政治情勢的發展,對於陳瑞仁檢察官的批評也越來越多。

部分法官(甚至包含院長級的法官)也為文質疑陳瑞仁檢察官的偵查作為可能違反憲法第五十二條對於總統刑事豁免權的保障。雖然陳瑞仁檢察官確實依憲法第五十二條之規定,未直接起訴陳水扁總統,但其起訴吳淑珍夫人的犯罪事實,背後還是都顯現了陳總統的身影,這樣的一個刑事程序,有無違反憲法第五十二條的規定,引起了法學界的熱烈討論。相關問題被分為二部分討論,一是陳瑞仁的偵查作為有無違反憲法第五十二條?另一則是起訴後地方法院能否審判?關於國務機要費的偵查(尤其是偵訊陳總統部分)有無違反憲法第五十二條,憲法學者多採肯定說,刑事訴訟法學者則較偏向否定說,理由是偵查本身是檢察官對於犯罪事實認知形成的過程,憲法第五十二條除了可限制強制處分外,其餘偵查作為事實上無法禁止,所以國務機要費案的偵查部分,頂多是訊問陳總統的證言部分可能被視為無證據能力,其餘偵查還是有效。至於起訴後能否審判,則就應該依憲法第五十二條的本旨來理解,如果該案件在法院的審理,會影響總統關於國政的推行,即使總統本人不是被告,可能都應該要停止審判為宜,不過相關見解都還在發展與討論中。

無論如何,國務機要費案的起訴,將是檢察史上重要的一頁。首先,陳瑞仁檢察官在起訴後,明言該案並無任何人、任何上級長官予以施壓,所以至少在此案顯現了檢察官部分的外部獨立。另外,作為一個檢察官,可以用平常心偵辦國家元首夫人的犯罪,要有這樣的抗壓性,事實上非常不容易,陳瑞仁創造了檢察官內心自我獨立的典範。不管該案最後是判決有罪還是無罪,在檢察精神的展現上的確值得多數檢察官學習。

檢察制度第一百年的運作,在國務機要費案上達到最高潮,可是歷史的轉輪仍未停止。20061114,高檢署查緝黑金行動中心特偵組檢察官侯寬仁傳訊台北市長馬英九,瞭解首長特別費的使用是否涉及不法,當晚台北市政府召開記者會承認有以不實發票核銷的「行政瑕疵」,就此開啟了包括27位檢察首長都成為被告的首長特別費風暴。

公務部門的首長們,為支應一些公務上的特別花費(例如婚喪喜慶費用等),都享有依法編列的首長特別費得以使用。而以往各單位主、審計部門都以信任首長的方式,容許首長自由運用,長久下來,有些首長就視特別費為薪資之一部或是公私混用,因而引發爭議。理論上,這些特別費都是編列為公務使用,的確應該公私分明,不能混用,一有混淆時,就有違反貪污治罪條例的嫌疑,應由檢察官偵查釐清;可是,因為公務機關長期以來因襲成習,對於一些錯誤未予以糾正,造成部分首長誤非為是,一般民眾更是不明所以,直到反貪腐成為2006年最受重視的公共議題後,從國務機要費開始全面檢視首長特別費,民眾才赫然發現全國約有6500位首長,而百分之九十的首長特別費都要清查,於是各方的檢舉告發向檢察署全面撲來,其中包括了司法院長,甚至連檢察總長在內的27位檢察長都成為被告發的被告。

面對這個問題,產生的不僅是政治上的效應而已,包括檢察官的公信力與負荷能力等等,都面臨嚴重考驗。弔詭的是,幾乎所有檢察首長都成為被告,完全不適宜在特別費案的偵辦上表達任何意見。此時,檢察官協會出面要求檢察高層應擬定一致的標準處理原則,讓基層檢察官有所遵循,以免多頭馬車的辦案拖垮檢察系統。而政界為了替政治人物解套,更有支持從寬處理的聲音不斷出現,一時之間從全面毀滅變成全面和稀泥。

其實,對於不正義的事件應予以適當的匡正,才真正符合正義的真諦。台灣的法制既然將特別費規定只能作為公務使用,不能視為首長個人薪資,而這樣的法制既然也符合一般人民的期待,當特別費有任何私用的情形時,就是違反正義,應該予以匡正。當然,實現正義有不同的匡正方法,而在匡正的過程中,也應該注意個別不同的情況,做細緻的處理,該無罪就不起訴,認為有罪就起訴,但是絕不能用和稀泥的態度輕輕放過,那我們的社會將不會有深刻的反省,也不會有真正的進步。

對於轉型正義的忽視,是台灣民主發展的最大問題,尤其是台灣的司法人,普遍缺乏「轉型正義」的觀念,而在個案處理上,又欠缺用憲法精神思考的高度,所以台灣司法沒有發揮指導社會轉型進步的功能。作為「法治國棟樑」的檢察官,其實更應該跳脫本位思考,想一想怎麼做才真正對台灣社會有利。就算是全台灣的首長對於特別費的使用都有違法問題,應該要偵查的人數與案件量可能超過檢察官的負荷,但是檢察官要思考的應該是正義,尤其是「轉型正義」的問題。台灣社會既然已經將特別費「定性」為公務費,不容許納入私人口袋,那麼「貪一塊錢也是貪」,就算是惡性不高,或是有刑法第十六條的情形,檢察官也可以依不同情形分別處理,但還是應該把真相找出來公諸於世,讓整體社會去反省,避免再犯同樣的錯誤,而這正是法治國的精神、原則性的問題,也是轉型正義與匡正正義的真諦,更是檢察官無可迴避的職責。很遺憾檢察官協會還是用本位思考,用檢察官難以負荷的技術性問題,迴避原則性的問題,檢察改革恐怕還有很遠的路要走。

而從國務機要費案與特別費案引伸出的,還有一個長期以來爭論不休,實務上又很難找到平衡點的議題,那就是「檢察一體」與「檢察獨立」的分際何在?不論是實務界或是法學界,對於相關問題的探討研究已經汗牛充棟,可是在實際操作時,檢察首長們還是如父子騎驢,進退維谷。例如國務機要費案起訴後,主張起訴違憲的學者,就認為檢察長當初應該發揮檢察一體的功能,避免承辦檢察官違憲,可是這樣的說法引來馬後砲之譏,因為在陳瑞仁檢察官進行偵查的當下,如果有任何首長膽敢以檢察一體為由提出建議,絕對會被冠上「干涉司法」的大帽子;反之,在特別費案中,因為有法律爭議,又牽連太廣,各檢察官見解如有不同,將造成社會嚴重分裂與動盪,所以又有聲音要求檢察首長以檢察一體方式統一見解,不過也立即引來干涉檢察官辦案的批評。民間司改會歷年來舉辦研討會探討檢察一體與檢察獨立相關議題的,就在二次以上,也獲得一些共識,希望能讓檢察界在個案操作時參考。

首先,我們認為還是要先釐清檢察官的定位。依筆者的管見,檢察官應該是具有獨立機關性質的行政官;所謂獨立機關性質,是指機關外部必須獨立於政治部門之外,行政機關對於檢察官所偵辦的個案,完全不能干涉,但是在機關內部,必須透過透明化的檢察一體制度,做上下層級協調的依據,以避免濫權及確保資源的合理運用與分配,並做有效的品質監督。在落實檢察獨立方面,透過國會多數同意而任命的檢察總長,等於是用民意加強其獨立性與抗壓性,可以平衡與緩衝來自政治部門的壓力,避免外力干預個案,應該是有效的方法,可惜的是立法院迄今還未能通過總長人事案,在此也真心期盼立法院能早日讓這個攸關檢察改革成敗的總長出任。

在內部的權力與品質監控方面,應該要對檢察首長的指令權、「職務移轉權」與「職務承繼權」行使的條件做明確的規範,並且盡量透明化,讓權責相稱而分明。這個檢察一體陽光化的改革,放在民間司改會的法官法版本內,但是仍然卡在立法院,未能完成立法。其實這部明訂檢察官也準用的民間版法官法,在不影響法官與檢察官的獨立性之下,也可以對其做外部的職務監督,而這個外部監督會來自於民間,是司法民主化的實踐。因此,檢察獨立、檢察一體透明化與民主監督,是檢察改革的核心,只有這些相關制度能具體落實,檢察效能與公信力才有提升的可能。

2006年即將結束,國務機要費與特別費二案的偵查分別重擊了朝野陣營,檢察官漸漸樹立了值得人民信賴的典範,但同時也逐漸成為政客的敵人,筆者必須在此提醒,一定要在朝野政客聯手起來對付檢察官之前,趕快善用人民的支持力量,訂定一部適合台灣社會的檢察官法,以建立長久而獨立的檢察官法制,避免成為政治惡鬥的犧牲品。

最後,筆者還是要老生常談一下,用「秋霜烈日」來勉勵檢察官們,希望檢察改革還是可以從檢察官個人做起。「秋霜烈日」是日本檢察官時時提醒自己應注意榮譽所使用的標誌,其中烈日象徵檢察權,而秋霜代表人民,意味如果檢察官不夠謹慎小心,將有如烈日融化秋霜般傷害到平民百姓。台灣的檢察官是社會的菁英,是台灣最優秀的一群人,秉持正義感投入檢察工作,理論上應該可以建構一個讓人民服氣的檢察制度,可是筆者的觀察卻非如此。當然,建立檢察官合理的工作環境,改善生活品質,是檢察改革絕對不能忽視的區塊,但是檢察官們自己要有責任感,要用敬業的態度面對檢察工作,恐怕才是檢察改革的基礎。事實上,現行的績效考核制度,根本無法真實顯現檢察官的工作態度與績效,於是針對檢察官責任的追究制度幾乎付之闕如,權責不分、賞罰不明的制度,讓沒有責任感的檢察官得過且過、混吃等死,而負責任的檢察官又得硬吞勞逸不均的惡果,過著沒有生活品質的日子。筆者知道,批評比實現理想容易,但是還是要提醒檢察官們「秋霜烈日」的真義。

從人民的角度出發,確實不容易看到檢察官工作的辛苦,相反的,他們在意的絕對是自身在這個制度內所遭遇的問題。而當越來越多的民眾感受不到檢察官的敬業時,人民又如何會支持檢察官改善工作環境?檢察公信力又何以維繫?於是,在雞生蛋還是蛋生雞的困境裡,筆者還是要呼籲,檢察官們應該自我要求,對每一個案子都要認真負責,對於檢察工作更應該視為志業而不是職業,絕不能因為案件太多而犧牲品質,同時要拋棄本位思考,多替人民想想;而在外部監督、責任追究的機制部分,檢審會應該要確實發揮功能,不能鄉愿,有錯就應糾正,有功就應嘉獎,正因為人非聖賢孰能無過,所以要勇於檢討缺失,作為改進參考,而不是官官相護,認為某人的功大於過,就不檢討過,那這樣的機制絕對得不到人民的信賴。

2006年是檢察界極為特別的一年,檢察功能的興衰將因為這一年的幾個事件而決定其命運,未來一年絕對是關鍵,檢察官們應該要與人民站在一起,結合人民的力量趁勢建立可長可久的檢察制度。問題是,檢察官們準備好了嗎?

 
 
 
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