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臺北高等行政法院102年度訴更三字第9號判決評析

臺北高等行政法院102年度訴更三字第9號判決評析

許樹欣律師

壹、本案事實及背景說明

一、臺北市政府於民國80年及82年間,將原告之被繼承人○○○原所有之土地(下稱系爭土地)劃為「捷運南港線工程」(即現在之「板南線」捷運)穿越使用之空間範圍,並以82年12月3日函通知○○○知悉,再以82年12月31日函通知土地登記機關「註記」於土地登記簿,但卻未給予任何補償,故○○○不服而向捷運局提出多次陳情。

二、嗣臺北市政府捷運局先以「捷運南港線工程」穿越系爭土地並未減少樓地板面積為由拒絕補償,後又以85年所修正之大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法(下稱「審核辦法」)無溯及既往條文為由,答覆將以專案簽報方式,比照85年修正之「審核辦法」第11條規定補償標準發給救濟金,並經市府核准後,以86年11月19日函文請○○○領款。然○○○於86年12月13日陳情表示本件應為補償而非救濟且數額相差過大,請求與臺北市政府協議設定地上權並發給補償金,經捷運局以86年12月20日函維持原案。故○○○即循序提起行政訴訟,經改制前行政法院判決撤銷再訴願決定及訴願決定。

三、由於訴願決定及再訴願決定均遭撤銷,故捷運局即以89年10月12日函將上開發給救濟金處分予以撤銷,並稱該案將同意改以設定地上權方式辦理並發給補償費。嗣89年間捷運局多次通知○○○辦理協議設定地上權事宜,但○○○不同意捷運局計算之補償費數額,而未能達成協議,於是捷運局再以89年12月28日函通知○○○仍維持原註記方式辦理救濟,○○○不服提起訴願,經臺北市政府以91年7月31日訴願決定撤銷原處分,並命原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。

四、臺北市政府於接獲該決定書後,則以91年8月28日函通知○○○將於91年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書,○○○即遵其指示,於91 年9月30日至捷運局進行協議,而在會議中,○○○要求本案設定地上權補償費之計算方法,應以89年12月30日所公告修正之「審核辦法」所訂補償標準予以核算,然臺北市政府卻予以拒絕,並在會議記錄之結論記載:「本案○○○君雖如期於91年9月30日來本府捷運工程局協議設定地上權,惟對本府捷運工程局以85年4月17日公告修正之『審核辦法』所訂標準核算設定地上權補償費無法認同,故協議不成,仍依原註記方式辦理救濟。」等語,並以91年10月9日函(下稱「原處分」)檢送該會議紀錄予○○○,○○○不服提起訴願,經交通部訴願決定駁回,○○○不服再提起行政訴訟。

五、而本案原告主張:(一)85年4月17日所修正公布「審核辦法」,既已於第9條第2項明訂「依前項規定(即註記土地登記簿)應領補償費而未於通知期限內具領者,需地機構應再限期通知一次,仍不具領者,提存法院。」之規定,故依據「程序從新」之行政法適用原則,捷運局理應依據作成處分當時所適用之85年「審核辦法」規定,先二次通知具領,若仍不具領時,即將該補償金提存法院,方屬完成本案補償金之發放程序,然捷運局當時並未將該筆補償金提存法院,因此,捷運局就該補償金確實尚未完成補償程序。(二)由於被告於91年作成上開新處分時,該「審核辦法」已於89年12月30日增修並公布第23條之規定:「大眾捷運系統工程於中華民國89年12月30日本辦法修正施行前,已依施行前規定補償完竣者,不適用本辦法修正後之補償等規定」。換言之,依據89年「審核辦法」第23條規定之反面解釋,當時尚未依舊「審核辦法」完成補償金受領程序者,均須一律適用89年新修正之「審核辦法」規定重新計算並領取補償金。是被告於91年10月9日就本案另為新處分時,其既已撤銷原發給救濟金之處分,顯見本案確屬尚未補償完竣,故依據89年「審核辦法」第23條之規定,本案應以該89年之「審核辦法」作為其適用法律之依據,並依該「審核辦法」來計算本案之補償標準,始為合法。

六、另被告臺北市政府則抗辯:(一)79年6月15日原訂定之審核辦法第12條規定:「因捷運系統路線工程穿越,致使該穿越部分之土地使用需另支付額外費用始能維持原使用功能者,該費用亦應予補償。但有其他方式得以減低或免除其損失者,應相對減少或免除補償費」,從而,「無設定地上權必要之部分」,若因捷運系統路線工程穿越,致使該穿越部分之土地使用需另支付額外費用始能維持原使用功能者,該費用雖應予補償,然是否定有補償之規定,並不以定有補償標準之計算公式為限,即便定有補償標準之計算公式,計算結果亦可能為零。被告於82年辦理系爭土地之捷運穿越註記登記後,即依當時79年所訂定「審核辦法」辦理,由於系爭土地既未因捷運穿越減少樓地板面積,亦未因捷運系統路線工程穿越,致使該穿越部分之土地使用需另支付額外費用始能維持原使用功能者,故覈實辦理結果補償費為零,並將此決定於83年通知○○○,且○○○並未提出行政救濟,則依法該行政處分已經確定,該補償之處理程序亦已終結。嗣經捷運局以專案簽報方式,經被告核准,將85年之前已辦理設定地上權或註記於土地登記簿之土地(包括系爭土地),比照85年修正之審核辦法補償標準發放「救濟金」,此乃基於被告地方自治事務之給付行政措施,所發放者是為「救濟金」,而非「法定註記補償費」,無法如「法定註記補償費」得依據85年審核辦法第9條規定辦理提存。故不得以被告未將「救濟金」提存法院,即謂本件83年穿越註記事件未依規定補償完竣。(二)依據司法院82年7月14日廳民一字第01569號函及司法院秘書長(90)秘臺廳民三字第30555號函:「...性質上均屬於公法上之給付,提存機關如對之逕向法院提存,即與民法第326條、提存法第4條、第6條所定之情形有間,該提存應屬不合法。」「民法有關提存之規定僅適用於私法債權債務關係,至公法上之權利義務僅在法律有特別規定時,始例外得為提存。」之解釋,原告主張96年12月12日提存法修正前,縱法令未明定依法提存,政府機關仍得援引提存法辦理清償提存,與法院實務見解不符,自無可採,是以,不得以被告未將「救濟金」提存法院,即謂本件未依89年審核辦法施行前之相關規定補償完竣,而有89年審核辦法第23條規定之適用。(三)關於捷運使用土地之補償標準,89年審核辦法固較修正前之79年審核辦法或85年審核辦法有利於土地所有人,惟不能因89年審核辦法有利於土地所有人,即置法律安定性原則及平等原則於不顧。本件捷運南港線工程使用系爭土地地下之補償事件,包括穿越公告、註記於土地登記簿之辦理乃至於工程實際穿越使用,均係發生於82年8月並於83年10月完成,則關於補償費之核定,包括補償對象、補償方式及補償數額,自有「不溯既往原則」及「實體從舊」之法律適用原則。而本案當時除原告外,其他人均已領取救濟金完畢,故若因爭執救濟金太少提出爭訟,即反得與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法,領取較高之補償金額,顯不合理,且有違「平等原則」。

七、而本案經臺北高等行政法院一審判決駁回原告之訴,經原告提起上訴後,最高行政法院廢棄原判決發回更審,更一審即判決原處分及訴願決定均撤銷,然經臺北市政府提起上訴後,最高行政法院再廢棄原判決發回更審,更二審則再度判決原告之訴駁回,嗣經原告提起上訴後,最高行政法院又廢棄原判決發回更審,於是,更三審再判決原處分及訴願決定均撤銷,且同時判決臺北市政府應作成准予發給原告註記土地補償之處分,而該判決終經最高行政法院駁回臺北市政府之上訴而告確定,故以下即就本案更三審及最高行政法院駁回臺北市政府上訴之判決內容為簡略之說明及評析。

貳、本案更三審及最高行政法院之判決理由摘要

一、行政機關對於不同之公法事件所為之決定,其所形成之行政處分即為不同,而應以不同之程序請求救濟。查捷運局83年9月17日書函,係函復○○○83年9月2日:「主旨:為貴局南港線...標工程,需穿越所有人建築物及其土地之地下,請勿擅自進入施工為由。」之來函,該書函謂:「......二、......其穿越依大眾捷運法第19條規定,土地所有權人、占有人或使用人不得拒絕,合先敘明。三、至本案土地依『大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法』第11條規定,未因捷運系統路線工程穿越致減少樓地板面積,故無補償,......」等語,雖於說明中言及無補償一事,然該書函係回復○○○上開不得擅自進入其所有土地施工之告知,並非捷運局對捷運南港線工程穿越系爭土地,對○○○不為補償所為之決定。況該書函謂:「因捷運系統路線工程穿越致減少樓地板面積,故無補償,所涉補償之標的,與本件原處分係捷運局於其後同意改以設定地上權方式辦理並發給補償費,因協議結果未成,捷運局乃決定以註記方式取得所需用之空間,對此臺北市政府是否應予補償之爭議不同。是臺北市政府主張○○○未對於前揭捷運局83年9月17日函提出行政救濟,原告即不得再提起本件訴訟以為爭執,尚難有據(註1)。

二、人民之財產權應予保障,憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償,並為司法院釋字第440號解釋所闡釋在案。準此,大眾捷運系統因工程上之必要,而穿越公、私有土地之上空或地下者,不問就所需用之空間有無以設定地上權之方式取得,需用地機關均有支付補償之義務,即使系爭土地係以「註記」方式為之,仍應依法為補償。至依大眾捷運法第19條所授權於79年6月15日所訂定之審核辦法第11條就捷運系統工程穿越公、私有土地之上空或地下,僅就以設定地上權之方式為之者,定有補償標準之計算公式,而未就無設定地上權必要之部分,有應為如何補償之規定;然此並不影響需用地機關對「無設定地上權必要之部分」,亦應予補償之義務。另79年審核辦法第12條之規定,係授權主管機關依穿越部分之土地使用是否需另支付額外費用始能維持原使用功能,裁量決定是否需予以補償及補償之額度,此與上揭大眾捷運法第19條第1項規定並無授權主管機關就是否予以補償得加以裁量決定論旨有違,顯非可採。故本件被告於91年9月30日召開之會議紀錄結論對於穿越系爭土地仍以「救濟」之方式辦理,與行為時大眾捷運法第19條第1項規定之意旨不符,顯有違誤。

三、依89年審核辦法第23條規定之修正理由說明:「... 二、需地機關依現行辦法第10條、第11條及第13條,完成穿越空間範圍內土地及地上物之補償,該穿越段補償程序即告完竣。而修正辦法發布施行後,基於法律不溯及既往之原則,已依現行辦法補償完竣者,應不再適用修正辦法所增訂之各項補償。」意旨可知,89年審核辦法僅對已依原85年審核辦法第10條、第11條及第13條規定內容完成補償者,始無該89年審核辦法所增訂各項補償之適用;其反面解釋即為,如需用地機關未於89年審核辦法施行前,依原85年審核辦法之規定完成發給補償費者,即有89年審核辦法補償規定之適用,此應係89年審核辦法對於該辦法施行時,尚未補償完竣案件,所為溯及既往之特別規定,是本件就系爭土地補償費之發給,雖有實體從舊原則之適用,但89年審核辦法對於於該辦法施行時,尚未依原有規定補償完竣之案件,既已另定溯及既往之特別規定,如系爭土地於89年審核辦法施行時,尚未依85年審核辦法發給土地補償費完竣,既應適用89年之審核辦法以資確認應行發給之補償費額。

四、而按85年審核辦法第9條:「(第1項)大眾捷運系統工程穿越之空間範圍無設定地上權之必要者,應由需地機構通知土地所有人或管理人領取補償費同時副知他項權利人,並列冊送交管轄土地登記機關,於土地登記簿標示部註明『捷運系統工程穿越地』。(第2項)依前項規定應領補償費,而未於通知期限內具領者,需地機構應再限期通一次,仍不具領者,提存法院。」規定可知,需地機關對於應發給之土地補償費,如土地所有人未依需地機關之通知,依限領取補償費,需地機關應再限期通知乙次,並於領取權利人猶未領取時,將補償費提存於法院,其發給補償費之程序始得謂已依規定補償完竣。本件被告迄未能對於其已依上揭85年審核辦法第9條第2項之規定限期通知系爭土地之所有權人即原告等之被繼承人○○○具領系爭土地之補償費,且於未依限具領時,亦未依法將補償費提存法院,自難謂被告於89年審核辦法於89年12月30日修正施行時,已依85年審核辦法發給補償費完竣,是本件即應適用89年審核辦法之相關規定計發補償費。被告雖另援引司法院之函釋主張依行為時之提存法對於系爭土地之補償款項之公法上給付無法適用,被告無從依斯時提存法之規定辦理提存云云。然按行為時即62年9月3日修正公布之提存法第4條第5款規定:「政府機關應發徵收土地之補償費或遷移費及照價收買土地之地價或補償費,其提存由該機關所在地之管轄法院提存所辦理之。」其法文雖謂「政府機關應發徵收土地之補償費或遷移費及照價收買土地之地價或補償費,其提存由該機關所在地之管轄法院提存所辦理之。」但依其法律文義之解釋範疇,自應及於類如本件因捷運路線之系統工程穿越土地之下方所生之補償費發給事宜,亦即本件系爭土地之補償費額,應屬上揭法文所謂之「政府機關應發徵收土地之補償費... 」之範疇,被告所援引之上揭司法院函釋,分別係對於依公務人員退休法或公務人員保險條例應支付公務人員之退休金或養老金,及警員依法舉發違規攤販,並沒入攤棚、攤架,攤販拒不配合將攤架內之有價物品即時清除,得否將該有價物品送交法院辦理提存所為之解釋,與本件情形迥異,自不得比附援引。

五、行政法所稱之平等原則,並非指絕對、機械之形式上平等,而係指相同事物性質應為相同之處理,非有正當理由,不得為差別待遇而言,如事物性質不盡相同而為合理之各別處理,自非法所不許(行政程序法第6條及司法院釋字第596號解釋意旨參照)。本件就系爭土地補償費之發給,雖有實體從舊原則之適用如上述,但因89年審核辦法對於於該辦法施行時,尚未依原有規定補償完竣之案件,已另定溯及既往之特別規定,而本件系爭土地於89年審核辦法施行時,尚未依85年審核辦法發給土地補償費完竣,故應適用89年之審核辦法發給原告補償費,是本件與被告所述依其85年專簽比照85年審核辦法發給救濟金之情形已有不同,且此係基於法令之規定而致,故本件原告等請求發給系爭土地補償費之情形與其他依被告85年專簽發給救濟金之事件,既因法令之規定而致其適用之法規有所不同,即其事件之本質已因而有所不同,被告依法發給原告等依89年審核辦法所定之補償費額,係依法行政所當為,即或與其他被告依85年專簽領訖救濟金之事件因而致生不同之結果,要亦無違反平等原則之可言(註2)。

參、本案之評析

臺北高等行政法院及最高行政法院就本案最後認定臺北市政府應依89年審核辦法作成給予原告補償金之處分,並引用司法院釋字第440號解釋:「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償」,作為其立論基礎,殊值贊同;且該判決亦與過去行政法院總是認為人民向政府機關請求補償,均為貪得無饜,且增加政府之負擔,故多為駁回之傳統相異,而願意真正站在法律保護人民之角度來審視本案;尤有甚者,本案原告實係請求一般課予義務之訴,且牽涉補償金之給付,而過去針對類似訴訟,行政法院即便認定人民有理由,至多亦僅係發回給行政機關重為處分,而幾乎不可能自為判決,然本案行政法院不僅判決臺北市政府應依89年審核辦法作成給予原告補償金之處分,且更自行將補償金之金額予以計算出來,如此一來,即省去人民與行政機關就金額再行爭執之麻煩,亦不可謂係一大進步,實為可喜。惟本案仍有美中不足之處,即係自當事人於82年開始提出陳情迄今,歷經約20年有餘,始獲致勝訴之判決,而在訴訟期間不僅原當事人業已過世,由其子女承受本案,甚或亦係因其子女願意堅持到底,始能獲致最後勝訴之判決,然此亦突顯我國行政法院之審理及定讞之效率,實仍有再予改善及加強之處,盼行政法院能再引以為鑒。

註1:請參最高行政法院103年度判字第84號判決理由。

註2:請參臺北高等行政法院102年度訴更三字第9號判決理由。

 
 
 
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