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反迫遷案件的律師角色:以大埔徵地案件為例

反迫遷案件的律師角色:以大埔徵地案件為例[1]

李明芝律師[2]

一、前言

本文主要是從大埔徵地案件為主題,書寫筆者從2010年至今的參與歷程。因為大埔徵地事件,我們深刻地認知到土地徵收制度的改革需要從源頭做起,因此作為律師,我們不只是在傳統的行政訴訟作敲磚的動作,同時草擬土地徵收條例修正草案,爭取行政院研究發展考核委員會的委託進行我國土地徵收制度的評估研究計畫,陪同大埔自救會成員參加都委會等行政程序,也與台灣農村陣線配合進行反迫遷的論述,在這過程中律師的角色不再侷限在法庭的攻防戰上,也同時投身於制度改革,亦即全面性地在各層面與政府對抗。本篇主要是經驗敘事,期待與律師同道分享不同面向的律師角色。

二、農村出代誌:大埔徵地事件始末

    2004年起,苗栗縣政府著手擬定「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區暨特定區計畫」(此為一擬定都市計畫),目的是為因應新竹科學園區的用地需求,新納入都市計畫用地者約有154公頃(園區用地僅佔27.98公頃),並於2009年4月區段徵收136公頃的土地,除用作園區及公共設施外,大部分是作為配地及標讓售予私人之用。

    不願祖傳優良農地這麼遭苗栗縣政府蠶食鯨吞,反徵收戶於是奮起組成大埔自救會進行抗爭。然而,2010年6月9日凌晨3時,苗栗縣政府動員大批人力(警力)、機具,於淩晨5時許,強制對大埔自救會成員的農地進行整地工程,導致大片良田遭怪手摧殘,同年6月28日,苗栗縣政府再次派員開怪手進入稻田毀壞稻作,此些畫面透過公民記者大暴龍的傳布,從網路延燒到主流媒體,更引起全國民眾的關注。

    同年7月17日,因不滿大埔毀田事件,台灣農村陣線發起「臺灣人民挺農村」行動,各地反徵收戶群起串連,數千位群眾聚集於總統府前抗議,並夜宿凱達格蘭大道[3],訴求暫停目前全台的土地徵收案件及修改土地徵收條例,並於隔日清晨一起在凱道種稻。

    由於社會輿論的撻伐造成政府極大的壓力,同年7月19日,時任行政院長的吳敦義致電於詹順貴律師,告知在區內集中劃設一農業區讓大埔自救會成員耕作,及將自救會成員的房屋及基地原地保留的方案,並稱已囑咐時任行政院秘書長的林中森邀集相關單位於一個月內提出具體方案。同年8月17日,吳敦義、林中森、時任內政部長的江宜樺及苗栗縣長劉政鴻等行政官員與大埔自救會代表、詹律師及政治大學地政學系徐世榮教授進行協商,確定了依土地徵收條例第44條第1項第4款專案讓售的方式,將大埔自救會成員房地「原位置保留」及「農地集中劃設」的內容。

三、律師角色的參與:立法、行政及司法的法律戰爭

(一)推動立法:土地徵收條例修正草案的草擬

    2010年9月,筆者剛進入事務所實習,便隨著徐世榮教授及詹律師,與其他律師及臺大法農小組[4]研讀土地徵收條例,並進行為期2個月的修法行動,包括密集地開會討論及草擬修改。其後,台灣農村陣線林子淩女士[5]開始一連串立法遊說動作,其與詹律師也持續帶領包括筆者在內的年輕夥伴至全台各地農村與農民進行討論,聆聽各地農民的意見以使修法內容更為完備,讓推動修正土徵惡法的行動廣泛扎根,也更加凝聚動員的能量,其意義在讓參與凱道遊行的農民知道制度改革刻正進行,同時也是為讓政府知道農民反對徵收惡法的心聲不會被遺忘。筆者雖然在學校期間就曾擔任民間司法改革基金會的志工,然而對律師工作的想像仍限縮在訴訟扶助,而非站在主動的立場來推動修法,因此進入農村宣講及與農民討論,開啟了筆者對律師定位的另外一種可能,見到農民敘說著自身的故事背景,才第一次從法條感知到生命。

(二)行政程序的角力:都市計畫委員會的家園保衛戰

    2010年11月,內政部及苗栗縣政府在執行「集中劃設農地及房地原地保留」時,刻意將張藥房、朱家(朱阿嬤)、柯家及黃家在內的大埔四戶排除在外,導致該四戶的房地無法原位置保留,因此在都市計畫委員會(下稱都委會)爭取原地保留的保衛家園戰即隨之展開。

    詹律師及筆者於2010年12月3日起至2012年7月,與大埔自救會成員參與每一場與大埔案有關的都委會審議,然而目前我國都委會的開會情形極不利於人民,縱使討論的議案涉及人民的身家財產,委員會仍嚴格規定人民在陳述完即須離開會場[6],但站在對立面的苗栗縣政府承辦人員卻可以全程在場,縱使苗栗縣政府提出不正確的資料,人民僅能敲打窗戶表示抗議,而無法進場為自己澄清。都委會雖曾一度決議依行政院方案將張藥房原地保留,但其後遭到大埔里里長、鄰居惠明藥局等人刻意杯葛,於會中主張應拆張藥局,由於我國都市計畫法規立法密度極為寬鬆,缺乏客觀審查標準,民間俗稱:「圖上畫畫、牆上掛掛、長官一句話」,因此大埔四戶就在權貴合謀的利益下犧牲[7],保留家園的路被迫畫上休止符。從參與都委會的過程中,筆者深刻感受到行政程序預設的權力結構,也充分體會到行政官員的冷漠及草率,因此積極參與會議並質疑每一道程序,藉此提高對都委會的壓力,便成為在這個不對等的權力架構下必須做的事。

(三)司法救濟:行政訴訟的嚴峻考驗

    2010年初始,行政救濟是以撤銷「都市計畫」及「土地徵收」為標的而提起。雖然人民提起行政訴訟有其本質上的困難[8],但訴訟的提起是為保留撤銷徵收的可能性,同時也是爭取大埔自救會成員權益的最後一道防線,帶有挑戰行政法院過往見解的意義,另也有為未來聲請大法官解釋而作準備的涵義。

    然而,隨著苗栗縣政府及內政部一再刻意將大埔四戶排除在「房地原位置保留」的內容之外,撤銷土地徵收訴訟的重要性也隨之深高,與大埔案相關的行政訴訟也增加到10幾件。令人遺憾的是,在臺中高等行政法院的開庭,是令人挫折及失望的,法官甚少說話,遑論依職權調查證據,程序性地結束準備程序及言詞辯論程序後,即以行政機關的意見為判決理由,判決原告之訴駁回[9]

    深感於訴訟的困頓與土地徵收制度的缺陷,我們於2011年爭取行政院研究發展考核委員會的委託,進行為期一年的「我國土地徵收制度之評估」研究計畫[10],包括整理國內區段徵收制度的文獻、美英德日的比較法研究、與專家學者及被徵收人進行深度訪談及問卷調查,藉由此些不同研究方法的堆積,我們深刻地了解區段徵收的制度及問題,也從中找到了訴訟的著力點。回頭檢視內政部的土地徵收審議委員會會議紀錄,可以很明確地看到會議結論欄位僅記載「通過」,卻隻字未提通過的原因及審查的內容,我們以此作為上訴最高行政法院的主要理由之一,也所幸遇到甚為認真的法官[11],以苗栗縣政府未實質與被徵收人協議價購土地及內政部土地徵收審議委員會未實質審議公益性及必要性為由,廢棄原判決,並發回臺中高等行政法院更為審理[12],此判決的出爐,可說是一階段性的勝利,在徵收法制的進展上也有其指標性意義,引起學者的關注及撰文評論[13]

(四)拆屋的黑暗時期與撤銷徵收判決

    2013年1月,發回更審後第一次在臺中高等行政法院開庭[14],由於最高行政法院對大埔徵地案的違法已指摘地十分清楚,且苗栗縣政府及內政部皆無法提出證據證明有徵收過程已經實質協議及審議,似乎一切正往樂觀的方向進行。然而同年6月,苗栗縣政府置徵收案的重大違法於不顧,硬是發了限期遷移的公文給大埔四戶,命其於7月5日前自行遷移完成,否則將代履行。聽聞此消息,我們隨及向臺中高等行政法院聲請停止執行,然法院於7月11日駁回停止執行的聲請,理由是房屋是「財產」,縱然發生居住、財產權益及精神的損害,但可以「金錢」方式賠償回復[15],法官告訴大家的是:徵收案侵害基本人權,那又如何?反正最終再給錢就好了!

    同年7月18日,法院駁回停止執行後一星期,苗栗縣政府偷雞摸狗地趁著臺灣農村陣線與大埔四戶前往總統府前抗議,在主人不在家時,以「天賜良機」之名在一個早上拆除張藥房、柯家及其他兩戶的部分家園,全台灣的民眾透過新聞看到張藥房在一陣驚叫聲中倒塌,更殘酷的是苗栗縣政府將屋內的東西隨著磚瓦丟棄在廢土堆裡,包括鍋碗瓢盆等所有具有意義的生活用品,都像垃圾一般被壓地毀壞變形,「張藥房」的招牌默默地也碎裂成半在殘風中飄搖。同年9月18日,強拆後2個月,張藥房主人張森文先生的遺體被發現在大埔橋下的排溝裡。此刻,對所有運動者而言,堪稱是大埔徵地事件中,最黑暗的時期。

    然而,撤銷訴訟還在臺中高等行政法院進行,社運團體、詹律師及筆者只能強打精神繼續為「返還土地、重建房屋」而努力[16]。經過了半年的奮戰[17],2014年1月3日,大埔撤銷徵收案宣判,法院撤銷徵收關於大埔四戶的土地,此或許為區段徵收案例中,第一件被直指徵收程序違法而撤銷的案件,但法院為德不卒,駁回了四戶關於返還土地的請求[18]。因此,雖然證明苗栗縣政府的徵地、拆屋自始至終就是一個荒謬的殘害人民的戲碼,但是回到家園仍有漫漫長路需要進行。

四、律師角色的再定位:律師、居民與社運團體的互動

「升高對立,提高對手壓制的代價,直到壓制的代價高致對手無法承擔,因而放棄以壓制為手段,轉而妥協和協商,這就是所有反抗運動的基本原則」(吳乃德,《百年追求:臺灣民主運動的故事(第二冊)》,第185頁)

    人民對於自己家園的保護,從來都不是一件容易的事,行政機關一念之間可以改變的事情,卻會因為許多檯面上看不到的利益糾葛及政治壓力,犧牲了小民的權利及生命,當案件已經不是單純的司法訴訟,而是涉及到制度改革及政治利益的時候,身為代為發聲及處理案件的律師,似乎也無法只在法庭上攻防,而需主動積極地從各個層面與當事人、社運團體合作,於體制內外掣肘、抗爭及提供論述。

    從2010年至今,大埔徵地案已邁入了第4個年頭。我一直認為,在這過程中曾經出現的小小亮光與改變,除了法庭與書狀的論述外,與大埔自救會成員的挺身堅持、臺灣農村陣線與公民記者的推波助瀾有絕對性的關連,而推動立法、行政參與及學術研究也都聚集的能量。大埔自救會大哥大姐一直以來堅忍奮鬥,無論是自發性的整理文件及蒐集證據,都發揮了自主性的極高效率,每一次庭期都會到場互相支援,總是勇敢地堅持保衛家園的道路,更多次在烈陽下面對媒體及社會大眾述說著自己的故事。猶記得朱阿嬤的兒子朱炳坤與張藥房女主人彭秀春於宣判當日搭乘火車前往台北開記者會時,聽到撤銷徵收的那一刻,忍不住抱頭痛哭的畫面,著實讓人鼻酸,他們永遠是最令人感動及佩服而能繼續努力的原因,與筆者不僅是委任關係,因為長期相互陪伴及合作,早已建立革命情感及於公於私的照顧與關心。

    而臺灣農村陣線從2010年開始,即多次在關鍵時刻舉辦記者會及凱道遊行,並搜集資料及建立論述向社會大眾說明大埔徵收案的不公與不義,帶給政府極大的壓力,也迫使其願意正視自救會成員的訴求。由於社會運動的主動性及戰鬥性,因此總能快速地在第一時間得知消息,扮演在前線奮鬥的角色,藉由資訊的揭露與討論,讓大家認知大埔徵地案的嚴重性。在張藥房遭到拆除後,成員甚至協助整理棄置於廢土堆的生活用品,長期陪伴秀春姐重建家園及建立生活。

    法農小組成員、長期關心大埔徵收案的鄧筑媛,即在其碩士論文寫道:「內政部函釋、土地徵收條例修法,乃至於最高行政法院101年判字第953號判決,這一連串的制度上改變都不是理所當然,而是來自無數行動者的努力。其中有法律專業者加入,結合經驗與規範中的法律概念生產論述,自是相當重要的中介樞紐;但若無居民的受壓迫經驗、敘事、起身抵抗作為血肉支撐,法律背後的開發邏輯亦不可能被撼動,讓改變朝向保護農地、看重農業生產價值,以及維護人與土地間既有連結的方向走去;而當農地與生活編寫入法律所肯認『公共利益』,往後面對徵收,欲起身抵抗的農民們,更可能直接了當的說著自己的故事,以這樣的故事抵抗政府的『依法行政』。」[19]

    律師雖然被認為需要與當事人保持一定的距離,才能站在旁觀者的位置冷靜理性的判斷,通常更被期待的是只在事後參與訴訟案件。然而,因為這四年內參與體制內外的活動,我明白司法救濟的緩不濟急,尤其是行政法院法官習慣尊重行政機關及既定事實,如果只限縮在法庭活動,較難為當事人爭取利益,同時也無法撼動體制與主流價值。因此,律師既然能擔任中介者在法律上著力及提供論述,為了破解政府的宣傳術語及經濟開發的謊言,親身投入行政參與、立法推動甚至學術研究,並持續與社運團體合作,讓居民透過媒體、網路等管道敘事及發聲,同時說明法律上的問題,促成社會大眾對公共議題的討論,也許較能打破片面資訊的單一性,許多研究者與訪調工作者也到農村讓居民一點一滴地敘述自己的生命故事,匯集能量尋求社會大眾的認同,逼使掌權者及法官不得不隨時看到大眾對議題的討論,而能更認真面對此重大議題。如大埔撤銷徵收案發回臺中高等行政法院審理後,許多熱心民眾時常寫信到法院表示對此議題的意見,關心此議題的記者幾乎每次都會撰寫法庭活動紀實,又最後言詞辯論時,社運團體及大學生甚至到法庭觀摩,導致法院需要另外開放法庭同步視訊,此些都讓承審法官戰戰兢兢、不敢怠慢。在過程中,律師或為被動協助者,或為主動參與決策者,但無論如何已不只是事後處理的局外人。

    更重要的是,由於居民在抗爭過程中獲得很多從各界提供的支援,因此他們現在也會至各地聲援反迫遷運動、環境運動及各項議題,分享經驗同時支撐其他對抗主流價值的人民,張藥房女主人秀春姐曾經說過:「我們家是一個象徵,我現在不是為我自己,而是讓其他人不會受到我這種苦!」在受到這樣殘酷對待,她還能如此堅強地給予各地弱勢者打氣,不禁令人由衷地感動及佩服。大埔徵地案件的行政訴訟近10幾件,但大多數的訴訟結果都不盡理想,過程也許挫折及無力,也時常為行政機關的反覆及顢頇氣憤難平,但也許有這樣的一天,透過居民、社會運動者及律師們一直不斷地說不斷地說,權利意識會慢慢紓醒,高牆也會慢慢倒下,讓我們能夠呼吸著自由的空氣,而不只是無奈地說著:「政府/法官就是這樣,不然你能怎樣...」

五、結論

    著手寫下這篇文章其實是相當困難的,當事人在法庭上重述案件的艱辛,也許我能夠慢慢地體會,但是這樣的自己究竟是「旁觀者」的律師,還是已經成為一位切切實實的「參與者」?回想起來,大埔自救會的大哥大姊們,每每在我到大埔時,總是熱情的問候、給予滿滿的人情味,總是怕我們餓著準備好菜餚等著我們,時常讓筆者覺得自己在苗栗也有一個「家」,但也許正是因為參與者與旁觀者的界線越趨模糊,我真實地感受到為這個案件的每一個人每一份力量的付出,只能加倍地努力及謙卑,我想這是作為一位全心投入議題的律師的最好位置,唯有這樣或許才能試著感受居民的每一個生活脈搏與情緒。因此,我認為作一個社會運動/議題的律師,因為是挑戰權威、政府及主流價值觀的工作,實需對「公益律師」的稱號感到戒慎恐懼,才能不斷試著讓自己與居民站在同樣邊緣者及被壓迫者的位置,並持續不斷地監督自己誠懇地對待案件,避免眩惑在正義榮光中,始能保持謙遜地看見及聆聽個人。

 


[1] 本文特別感謝詹順貴律師提供修改意見。詹順貴律師於2010年1月與大埔自救會成員於土城彈藥庫徵收經驗分享會第一次碰面,之後便針對土地徵收及都市計畫提起訴願,擔任大埔自救會成員的委任律師,由於其同時為臺灣農村陣線成員,因而也全程參與717「臺灣人民挺農村」行動及後續的修法等相關行動。詹律師一路帶領筆者進入土地徵收議題,無論修法、遊說、研究、行政協商及司法訴訟皆能看到詹律師的身影,並從源頭致力於土地開發流程的制度改革。

[2] 元貞聯合法律事務所律師。

[3] 謝雯凱報導,〈2010台灣回顧:苗栗大埔粗暴徵地良田盡毀 徵收失土地正義〉,刊登於環境資訊中心網站:http://e-info.org.tw/node/62639

[4] 法農小組是由關心大埔事件的臺大法律學系學生所組成。

[5] 時任台灣蠻野心足生態協會秘書長。

[6] 內政部於民國101年1月2日發布的「內政部都市計畫委員會會議及會場管理要點」第5點第2項及第3項規定:「五、出列席及發言、旁聽會議人員,應遵守下列規定:(二)發言者表達意見應簡明扼要,每人以三分鐘為原則。但經主席徵詢全體出席委員同意後,得調整發言時間。(三)本會議進行委員討論前,各級民意代表、發言或旁聽之居民、居民代表或相關團體等均應離開會場或旁聽區(室)。」

[7] 參詹順貴、李明芝著,〈大埔徵地事件尚未落幕〉,2012年7月30日,刊登於蘋果日報。

[8] 依據司法院民國100年行政訴訟事件統計分析,自民國91年1月1日起10年間行政法院撤銷違法行政處分之比率維持在1成多,原告之勝訴率平均為13.35%。由此看來,行政法院似仍難脫「駁回法院」的評價。相關論述可參照蔡朝安、高烊輝律師著,〈行政法律訴訟不再有免費午餐-行政訴訟改採徵收裁判費淺析〉,2006年6月25日,財團法人民間司法改革基金會網頁:http://www.jrf.org.tw/newjrf/rte/myform_detail.asp?id=745。

[9] 參臺中高等行政法院99年度訴字第315號判決。

[10] 筆者擔任該研究計畫的研究助理,包括整理及撰寫國內區段徵收制度的文獻及制度,全程參與深度訪談及問卷調查的過程

[11] 最高行政法院第三庭藍獻林法官、林文舟法官、陳秀瑛法官、林玫君法官及胡國棟法官。筆者於本案發回更審後,前去台中高等行政法院閱卷,看到最高行政法院法官於詹律師與筆者撰寫的狀紙及檢附的文獻上,標滿各種不同顏色的重點。

[12] 參最高行政法院101年度判字第953號判決,筆者猶記得收到最高行政法院通知之日為2012年11月12日。

[13] 如李建良著,〈農地之區段徵收與農業之永續發展:大埔農地徵收處分撤銷訴訟案之一-最高行政法院101年度判字第953號判決理由擇要闡析〉〈農地之區段徵收與農業之永續發展:大埔農地徵收處分撤銷訴訟案之二-最高行政法院101年度判字第953號判決理由擇要闡析〉,臺灣法學雜誌第230期及第231期,2013年9月1日、2013年10月15日。

[14] 發回前審理的受命法官為林秋華法官,發回後更審的受命法官同為林秋華法官。

[15] 參臺中高等行政法院102年停字第11號裁定。

[16] 在此特別感謝元貞聯合法律事務所的林育丞律師,林律師主辦彰化高鐵區段徵收案,許多爭點與大埔撤銷徵收案雷同,其在論點上帶給筆者諸多啟發,同時也義不容辭與筆者一起在臺中高等行政法院為大埔撤銷徵收案奮戰多次。

[17] 參2013/9/24/大埔案更審 官員:苗栗縣誤解才推開發案/新頭殼newtalk。

[18] 參臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決。從此判決仍可以看到台中高等行政法院的心態,看起來其會判決撤銷徵收,是因為最高行政法院已經將違法之處書寫地非常明白,但心裡仍無法接受人民把土地要回來,因此最終留了爛尾。另外,台中高等行政法院102年度訴更一字第15號針對彰化高鐵區段徵收案,也只做了情況判決,而堅持不撤銷已明顯違法的徵收程序,如何改變法官的保守想法,不要一直替行政機關找藉口,實在仍需努力。

[19] 鄧筑媛,《改變,從故事開始:受壓迫敘事與法律改變》,國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文,2013年7月,頁51-52。

 
 
 
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