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淺論公立大學教師不實核銷研究計畫經費是否應成立貪污罪?

淺論公立大學教師不實核銷研究計畫經費是否應成立貪污罪?

黃英哲律師/李明芝律師

日前檢調偵辦大學教師以不實發票核銷行政院國家科學委員會(下稱國科會)補助專題研究計畫經費之弊案,引起社會譁然,牽涉的大學包括國立臺灣大學及國立政治大學等知名大學,涉及之教師約有數百人,而此僅是保守估計,相關案件正如滾雪球般一件一件爆發開來。面對此爭議,當社會大眾正看著檢調應如何處理時,檢察總長黃世銘於20125月接受平面媒體訪問時表示:「若屬國立大學教職員涉案,檢方均定調為『授權公務員』,將以貪污治罪條例、刑法偽造文書等論罪。若是私立大學教職員涉案,應以刑法背信、詐欺、偽造文書等論罪。他認為此案與特別費不同,是明顯犯罪,不論涉案人數或層級多高,一律依法辦理。」,無疑地為社會再次投下一枚震撼彈,根據黃檢察總長嗣後之新聞稿表示,此一結論乃根據最高法院一○○年台上字第四五九號刑事判決而來。果不其然,20131月間,檢方偵辦公立大學教授以不實發票辦理核銷研究經費之行為,彰化地檢署就使用國揚儀器股份有限公司所開立不實發票部分公立學教授之首波起訴罪名,即為貪污罪,因而震撼學術界。為此,中央研究院院長翁啟惠、國科會主委朱敬一、教育部部長蔣偉寧三人相當罕見的發表共同聲明,聲明中指出,如果教授是以假發票報帳購買另一項研究器材,沒有將研究經費放進自己口袋,主觀上沒有貪污犯意,若以貪污罪起訴,不符比例原則,呼籲檢方對於涉案教授們若是公款公用,應以偽造文書罪名予以緩起訴處分。

因此,公立大學教師若有以不實發票辦理研究計畫經費核銷之行為,是否應構成貪污治罪條例規定各條重刑罪名之最關鍵前提要件,就在於公立大學教師於執行研究計畫使用經費上,是否屬刑法「授權公務員」身分而定。檢方援引前開最高法院判決之見解,將公立大學教師於執行研究計畫使用經費時,均定調為刑法上「授權公務員」,姑且不論單一最高法院之判決是否就能作為最高法院之一致見解,對於檢方起訴時認定公立大學教師具有刑法上授權公務員身分結論之法理根據為何?有無經過詳細研究嚴格驗證過程?並未見檢察體系詳為說明,其妥適性顯然存有重大疑義。按觀諸最高法院一○○年台上字第四五九號刑事判決內容,歸納而言,乃認為研究計畫經費乃屬公立學校之「公款」,以研究經費執行採購之行為,係屬「有關公權力之公共事務」,而擔任研究計畫主持人之公立大學教師,即屬政府採購法規定之「各公立學校承辦、監辦採購人員」,並且不論研究計畫是否符合科學技術基本法第六條第三項規定,其辦理採購縱使不適用政府採購法之情形,因係以公款從事採購行為,公權力介入甚深,所執行之採購行為,為屬從事公共事務而具有法定職務權限之情形,進而得出公立大學之教授於執行研究計畫使用經費時,乃具有刑法上「授權公務員」身分之結果。

由於上開最高法院刑事判決所持法律見解,主要係以「學校公款」+「承辦或監辦採購人員」二種要件,而得出公立大學教師於執行研究計畫使用經費時,乃屬具有刑法上「授權公務員」身分之結果,則不論公立大學教師執行研究計畫之經費來源種類為何,亦即受政府補助之科學技術研究發展或是由民間委託之研究計畫,其計畫主持人為執行研究計畫而使用經費之行為,概屬刑法上「授權公務員」定義,倘其涉及舞弊情事,仍有貪污治罪條例之適用。因此,針對公立大學教師於使用國科會補助專題研究計畫經費、教育部補助及委辦經費、產學(建教)合作經費時,若有以不實發票核銷之情形或任何浮報、虛報之犯罪行為發生,司法偵查機關之檢察體系,現今所採行之法律見解,乃根據上開最高法院刑事判決,認為應適用貪污治罪條例法條追訴刑事責任之結論,其影響層面甚廣,不僅目前正在偵查程序階段中之涉案公立大學教師將面臨重罪起訴之後果,其業經檢察官起訴而仍在法院審理中之案件,亦會有遭檢察官變更起訴法條,改依貪污治罪條例罪名加以追訴之問題,更牽動著未來台灣各公立學校教師日後學術研究領域之發展。本文認為檢察機關對於上述各種研究計畫之性質、大學教師之法律地位等諸多關鍵問題,並未先行予以探討釐清,即率爾類比援引最高法院一○○年台上字第四五九號刑事判決,尚非妥適。

刑法第10條第2項第1款後段規定「其他依法令從事於公共事務而具有法定權限者」,即俗稱之「授權公務員」,立法理由雖指出此類公務員包括依政府採購法規定之各公立學校、公營事業之承辦、監辦採購等人員,但此項立法理由之緣由,係受到最高行政法院93年度裁字第625號裁定之影響,認為政府機關之招標、審標、決標等訂約前行為為執行公權力之行為,其爭議判斷視同訴願決定,自應認為招標、審標、決標行為均係公權力行為。是否構成刑法第10條第2項第1款後段之「授權公務員」,關鍵應在「法定職務權限」及「從事公共事務」之認定,最高法院97年度台上字第4483號刑事判決及97年度台上字第510號刑事判決,明確定義何謂「法定職務權限」及「從事公共事務」,指出:「所稱『公共事務』,乃指與國家公權力作用有關,而具有國家公權力性質之事項;至『法定職務權限』,則指所從事之事務,符合法令所賦與之職務權限,例如機關組織法規所明定之職務等。強調「公共事務」須與「國家公權力」有關。學者甘添貴則指出,「授權公務員」所指之「其他」人員,係法令特別規定將公共事務處理權限,直接交由特定團體之成員為之,而使其享有法定之職務權限,該成員所處理之公共事務須與國家統治權之作用有關,由於該公共事務涉及國家公權力之行使,國家法秩序始有高度要求其服從及保護之特別義務。最高法院98年度台上字第2828號刑事判決亦認為,是否屬於「授權公務員」,應視其工作性質於事務要件上,是否從事於公共事務而具有「公權力行為」資為判斷。

本文認為,公立大學教師執行補助研究計畫辦理採購之目的,僅係為教師個人研究及學術活動之完成,內容不涉及干預行政,亦與滿足社會大眾日常所需或照顧人民基本生活之行政私法行為無關,行政地位與一般私人無異,故而執行補助研究計畫而採購器材等並非公立大學教師之「法定職務權限」,縱使不考量該事項是否涉及公權力之行使,執行補助研究計畫而採購器材等亦非從事「公共事務」。基此,執行研究計畫而採購器材等之公立大學教師並非刑法第10條第2項第1款後段之「授權公務員」,足堪認定。惟最高法院100年度台上字第459號判決未經完整法律論證,即率稱:「上訴人為本研究計畫之主持人,並負責研究計畫中相關需器材之採購、報銷,參諸修正刑法第十條第二項立法意旨(「公營事業之員工,如依政府採購法之規定承辦、『監辦採購之行為』,其採購內容,縱僅涉及私權或私經濟行為之事項,惟因『公權力介入甚深』,仍宜解為『有關公權力之公共事務』」)及立法說明(「依政府採購法規定之『各公立學校』、公營事業之『承辦、監辦採購等人員』,均屬本款後段之其他依法令從事於公共事務而具有法定職務權限之人員」),其以屬『公款』之研究經費執行採購之行為,係屬有關公權力之公共事務,自屬刑法第十條第二項第一款後段規定之『授權公務員』之認定理由。顯未就公立大學教師執行研究計畫之本質加以判斷,率以計畫主持人涉及採購事項,並以「公款」作為「公權力介入甚深」作為論據,認為其屬「授權公務員」。實則根據國科會為補助專題研究計畫所訂定之法規命令及行政規則論證,接受國科會補助研究計畫經費之對象實質上為公立大學教師,公立大學僅係代為控管,此筆經費非當然屬公立大學之「公款」,更何況學者許澤天亦指出,採購行為是否為「公共事務」與「採購之目的」有關,與「款項」之屬性及所有者無關,最高法院之見解實嫌速斷。

本文認為,公立大學教師執行國科會補助研究計畫並採購耗材、所需研究設備時,並非刑法第10條第2項之公務員,已如前所敘述,因此公立大學教師於採購時若以不實品名、項目之發票向公立大學核銷經費時,當然不構成貪污治罪條例所規範之犯罪型態,即貪污治罪條例第5條第1項第2款所定之利用職務上之機會詐取財物罪等。再者,貪污治罪條例第5條第1項第2款「以詐術使人將本人之物或第三人之物交付者」及刑法第339條第1項「意圖為自己或第三人不法之所有,以詐術使人將本人或第三人之物交付者」之規定,皆強調行為人於主觀上須有為自己或第三人不法所有之意圖,當公立大學教師以廠商所開立不實發票辦理核銷,但其實際購買之物品係放置研究室作為研究用途或公用時,是否構成「為自己或第三人不法所有之意圖」,則不無疑問。

「依法偵辦」雖是師出有名,但是否曾深入探究國科會補助專題研究計畫之性質與其相關之法令,定位公立大學教師於執行該研究計畫之法律地位,繼之討論公立大學教師為研究計畫辦理採購時,該採購行為之法律性質,以此作為基礎,釐清其是否屬刑法第10條第2項之公務員?本文認為公立大學教師係以其為主體接受國科會之補助,並為個人之研究及學術活動進行採購,此並非公共事務,不應要求公立大學教師需負特別之服從義務,否則即與學術自由之保障相悖。大多數老師們受限於僵硬會計核銷制度之苦,若是以目前檢察體系由上而下就本類型案件所持法律見解,則不僅公立大學教師會面臨不成比例之貪污重罪,連同相關學生助理人員「依法」亦應以「貪污共犯」追究刑責,而不能閉眼放水不予偵辦處理,恐怕只要是在法律追訴期間內曾參與各項研究計畫之師生們,都將終日惶恐不安,其打擊面將觸及各領域社會菁英,不僅台灣學術殿堂亦恐將崩毀一夕之間,動搖國本亦非聳言吧!或許對此學術界稱為「歷史共業」之案件,「釜底抽薪」解決辦法,就是由立法院以修訂會計法方式,比照政府機關「特別費」情形,針對固定日期以前曾參與各政府機關補助及產學(建教)合作委託之研究計畫之相關人員,其使用經費之財務責任均視為解除,如涉刑事責任者,不罰。如此,應可立即解決學術界紛擾與司法難題,而且想必從今以後各大專院校之教師們,理當不至於會再有以不實發票核銷研究計畫經費情形之虞。

 

 
 
 
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