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環評制度的何去何從

環評制度的何去何從

詹順貴律師

一、前言

因為六輕4.7期的開發案,環保署環評委員會雖然作成有條件通過的審查結論,但所附條件,台塑集團無法接受,適逢經濟極度不景氣,再度引發環評是投資障礙的爭議。雖然後來台塑提出訴願,行政院也非常配合地撤銷該項台塑無法接受的條件,但風波並未因此落幕,不僅產業界順勢要求廢除環評的否決權,環保署沈世宏署長更趁機大力鼓吹修法把環評燙手山芋推回到各目的事業主管機關負責辦理。

上述情形,可以分二個面向觀察:(一)是台塑集團儼然超級產業怪獸,而六輕離島工業區則像中華民國政府割讓給台塑的租借地,中央及地方政府只能任台塑集團予取予求,毫無管制能力;(二)是因為台塑集團的開發個案不如其意,而引發的修改環評制度的訴求,其正當性,究竟夠不夠?

二、環評制度的本土化過程

我國環評制度取經自美國,但美國是環境影響「評估」制度,評估的對象是「(聯邦)政府的決策行為」,亦即針對某一開發行為之申請,評估政府給予核准之決定,將對環境產生如何的影響,俾做為政府機關決策考量因素之一。所以,性質上只是一項評估機制,而且是由需要做此決策行為的機關(就是我國慣稱的目的事業主管機關)自行依國家環境政策法(NEPA)第102條所規定的環評制度[1]及由環境品質委員會(Council of Environmental Quality)以命令發布的具體細部規定辦理環評,做為決策參考[2]。最後的決策權與政治責任者概在決策機關。

環評制度引進台灣後,產生本土化的質變,成為環評『審查機制』,設立環評『審查』委員會(請參環評法第3條第1項),並將「評估政府決策行為」改成「審查開發行為」(請參環評法第15條)。其中關鍵原因,乃是當時不分黨派的立法委員,一致對政府負責建設開發的部會沒信心,不認為這些部會會真正關心並落實環境保護,才將原類似美國制度的草案大翻轉改成現況[3]

因為從「評估」改為「審查」,所以,從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審查結論」(請參環評法第713條)。至於審查結論的內容種類,依環評法施行細則第43條規定,包括認定不應開發,加上環評法第14條第1項及第2項前段規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可。」此即一般所謂環評審查委員會享有「否決權」的由來。

三、環評制度的再檢討

出現哪些問題?

因為前述引進過程產生徹底的質變,環評制度引進台灣迄今已17年,目前較受垢病的問題,謹針對與環資部組織調整有關的部分,整理如下:

1.       政府拍板定案的重大建設,在決策的最下游才交給環保署的環評委員會審查能否開發?會否因程序倒置而造成現在備受批評的環評制度超載(環評委員會做成之結論可以推翻行政院甚至總統府的決策嗎)?

2.       對應前一難題,即在於我國特有的「否決權」應否繼續保留?

3.       雖然我國環評制度持有否決權,但在實際上經濟掛帥、人為操作下,環評結論認定不應開發與進入二階環評的比例(1998~2009)分別是5.85%3.30%[4],亦即縱使放在環保署,距離原有立法目的,似乎仍然遙遠。

此一問題,攸關環評制度的專業性與公信力,可以更細緻解析如下:

(1)   目前民間專家學者擔任環評委員乃兼職性質,對於個別開發行為的瞭解程度,以及對一階環說書或二階環評報告書,有無充裕時間閱讀消化,值得探究。以曾擔任環評委員的親身經驗而言,事實上難以有足夠時間詳讀所有書件。加上環評委員乃是由政府機關(在中央甚至是主導開發的目的事業主管機關參與)遴選,對不夠配合政府的委員一旦二年任期屆滿每每優先被撤換。

(2)   目前開發單位提出的環說書或環評報告書,均是由其付費委由顧問公司代為調查撰寫,本質上即難以期待因此所提出書件,乃是透過公平客觀的調查,並完全將對環境、社會、自然生態等等是否產生不良影響的有利、不利因素忠實呈現。

以上兩者,會讓環評制度的公信力產生系統性風險

(3)   現有環評審查,程序倒置。制度設計上原本應該僅屬簡易篩選程序的一階環評,卻全部比照二階環評,做比較嚴格的實質審查。如此一來,原本可以輕鬆快速通過的較簡易開發行為,反而需要花較長時間才能通過,不符行政效率;至於政府拍板的「重大」建設,通常意味著其對各面向的影響也較為重大,卻反而幾乎為趕效率及政府威信而在一階即予有條件通過。加上在現行環評法的設計上,一階環評並無法定的民眾參與機制(是用恩給方式提供民眾參與,所以也隨時會被取消),形同剝奪民眾可以受到二階較嚴格的環評方式保障其基本權的權利及法定民眾參與機制的機會。

沈世宏提出將環評制度回歸目的事業主管機關,固有憑據,但卻是因為對六輕4.7期開發案,環評委員會做出有條件通過開發的結論所附加的條件,六輕無法接受,引發爭議,抗壓力不足而起。可見其單純是沒有擔當,因而自我閹割。動機不正,修法難以修出好的結果!

環評制度幾個調整的可能性:

完全回歸目的事業主管機關(即決策單位),如此,否決權自然無需存在。

優點:與國際接軌,制度一致,落實責任政治。

缺點:

(1)  當初在立法院創造台灣特有的環評制度,所顧慮目的事業主管機關的盲目開發建設的時空環境,現今是否已經可不必擔心?台灣地狹人稠選舉多,是否完全放心將環評制度交給目的事業主管機關?

(2)  台灣迄今只是卸責政治,從無責任政治,短時間恐難期待主導開發建設的目的事業主管機關負責環評,會真正為環境把關。

成立獨立委員會或讓國家永續發展委員會成為獨立委員會,將環評設在其下的機構。

優點:權責清楚,可以有更充裕經費、人力做好環評工作。

缺點:行政院組織法已通過,難再修法;成立獨立委員會,亦未必能真正獨立。

1.       維持現況不變:

優點:施行十多年,政府機關與人民熟悉其運作流程。雖然實際否決開發案件比例不高,但仍有一定嚇阻作用,讓政府拍板的重大建設外的民間開發案在規劃的第一時間,即較審慎。

缺點:在決策未端由位階甚低的環保署再負責審查能否開發,有違行政倫理,實際上歷來環保署的抗壓性均有所不足,實際為環境把關成效有限。

2.       併到國家發展委員會:

優點:提前到決策的前端(也就無須否決權),可以適度舒緩現制缺失,且可以設置專責機構客觀審慎辦理環評,但對於總統政見或行政院長拍板定案的重大建設,仍有相同問題。

缺點:國家發展委員會乃由目前的經濟建設委員會與研考會合併,其中經建會的經濟發展至上迷思仍難改變,成效仍有待觀察。

至於上述其他有關開發單位與顧問公司間利益與共,顧問公司難期客觀忠實執行環評工作;及環評審查重心倒置、民眾參與機制保障不足等問題,主要關鍵出在操作制度的人心態上的問題。只要執政者肯徹底思考人與環境間的依存關係,究竟誰依附誰,該如何取捨處理,其理自明。

四、結論

  任何制度,從研訂到實施,都可以不斷評估檢討改善,但檢討與修正,不能因為私心,而必須出於對制度本身公正客觀的反省檢討。如此,才能真正訂出可長可久的制度。更何況制度的好壞,最大的關鍵出自於操控、運用此制度之人的好壞,也就是取決執政者的心態。

  台灣環評制度確實有諸多問題,也到了該檢討的地步,但作者衷心期待,環評制度的何去何從以及如何檢討修改,應該藉由完整民眾參與凝聚共識後決定的結論,而非出自環保署沈世宏署長個人沒有擔當所做出懦弱的決定!



[1] NEPA§102主要內容如下:「…在所有有關立法之建議、是草案及其他重大聯邦行為,對於人類環境品質有重大影響時,應由權責官員提出詳細的說明,其內容應包括:

(1)、所提議行為對於環境之影響;

(2)、任何所提議之行為一旦被施行,對於環境所造成不可避免之損害;

(3)、所提議行為之替代方案;

(4)、有關人類環境之短期使用與長期生產力之維護與強化之間的關係;

(5)、所提議之行為一旦被施行所產生任何無法逆轉與彌補的資源耗用」

 

[2] 有關美國環評制度的介紹,請參張英磊,《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展》,台大博士論文,2009.6

[3] 詳細立法演變過程,請參立法院編《環境影響評估法草案》,1995

[4] 葉俊榮,《環境影響評估制度問題之探討》,研考會委託研究報告,2010.6

 
 
 
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