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開發行為之許可程序中,各行政處分間之關係- 多階段行政程序之案例研析

開發行為之許可程序中,各行政處分間之關係

- 多階段行政程序之案例研析

洪韶瑩律師

一、案例事實:

本案涉及一土石開採之開發行為,本開發案前後經過A縣環保局、A縣建設局等不同機關各自依其職權核發許可。A縣環保局先對申請人作出「本案於XYZ等公司開採完成後,始得分區開採」之環評審查結論,即以「需等XYZ等公司開採完成」作為申請人得開始開採土石之停止條件。A縣建設局雖知悉上開環評處分內容,稍後卻另核發有效期間為94.O.O-96.O.O之土石採取許可證;且在「XYZ等公司開採完成」之停止條件尚未成就前,又違反環評結論,一再命申請人需於其核准之開工日期前申報開工,亦拒絕申請人延展土石採許可證之申請。

二、案例分析:

本案不論單獨自A縣環保局所作之環評審查結論,或單獨自A縣建設局所作之土石開採許可觀之,各處分形式上看似並無違法之處。惟本案本質上為一個開發行為,前後需經不同機關針對其職掌事項進行審查,並核發不同的處分。後續開發許可之效力繫於在前的基礎環評審查結論效力,彼此需相互配合,此即「多階段行政程序」之概念。因此,後續之開發許可需受先前環評處分之內涵所拘束,倘若後續開發處分與先前環評處分之解釋、內涵或效力發生歧異,導致不同處分間發生衝突、矛盾或無法實現之情形,則後續之開發處分仍有違法之虞,以下詳述之。

在德國學界及我國司法實務皆有承認之「多階段行政程序」之概念下,同一開發計畫之不同行政審查程序中,後續開發許可之效力繫諸於在前的基礎環評審查結論效力,彼此需相互配合。在前的環評處分因停止條件不成就而未生效時,在後之開發許可自亦應隨之不生效力。

在開發行為之許可程序中,因為涉及主管機關之不同職掌,通常可以切割、劃分為多個程序,遞次進行,形成多階段、多主管機關、多行政處分的關係。在此不同階段之間,因為屬於同一開發行為之申請案,在前階段已作成的行政處分,對於後階段行政處分的作成,具有一定程度的拘束效力。對此概念,基於達成行政行為之明確性、可預估性、正確性及保障人民基本權利之目的,德國學界原則上亦皆承認其存在之必要。而在此概念下,具有內容關聯性之各程序中作成之決定,對於其他程序與後續程序,將產生一定之拘束力,彼此需互相配合。

而在我國司法實務上,台灣高等行政法院99年訴字第1179號判決亦有論及:「環評法第14條第1 項規定……應依有關「分階段行政程序」及「接續行政處分」之行政法法理認定……回歸行政程序法之適用。蓋行政處分係經由行政程序作成,通常在一行政程序中作成一行政處分,惟對於較複雜之事件,如就作成許可之各許可要件中已審查無疑慮之部分作成確認之決定(僅肯認該部分之許可要件,而非該終局之許可),為「先行裁決」;或將整個事件分成數個可獨立之部分,就已審查完畢之部分先為許可(經許可部分已可施行),為「部分許可」。就整個事件而言,有接續於「先行裁決」之「後續裁決」,有接續於一「部分許可」之另一「後續部分許可」,前後之多數行政處分即成為所謂之「接續行政處分」,其所經由作成之行政程序,即成為所謂之「分階段行政程序」。在分階段行政程序中所為之前後相關聯之多數行政處分,如在前之行政處分為在後行政處分之基礎,該在前之基礎處分因廢棄或解除條件成就等原因而失其效力時,後續處分因之而違法,行政機關自得廢棄。而依環評法第14條第1 項規定,目的事業為開發許可前,應先由主管機關即環保署完成環境影響評估審查,其中所應踐行之「環境影響評估程序」與「開發行為許可程序」係屬不同之行政程序,其主管機關不同,據以作成決定之法律依據亦不相同,又應先後依序為之,是「環境影響評估程序」為「開發行為許可程序」之前階段程序,二者間構成「多階段行政程序」;又環保署依其環境影響評估程序所作成之環評審查結論,僅係就環境影響部分之決定,應屬「先行裁決」或「部分許可」,目的事業主管機關依開發行為許可程序所為之開發許可,則為「後續裁決」或「後續部分許可」,二者即成為所謂之「接續行政處分」。揆諸首揭說明,環保署95年環評審查結論經判決撤銷確定後,以該審查結論為基礎之A縣建設局國科會95年開發許可,即因此而違法……」等語。是以,我國司法實務上亦已承認多階段行政程序之概念,且同意在前之基礎處分因廢棄或解除條件成就等原因而失其效力時,後續處分因之而違法,行政機關自得廢棄。在我國法制上,環境影響評估法(下稱環評法)14條第1項之規範即為適例。

綜合上述德國學界及我國司法實務之見解,因在前的環評處分與在後的開發許可內容關聯,均為達成同一開發計畫之行政審查,後續開發許可之效力繫諸於在前的基礎環評審查結論效力,彼此自需相互配合。當在前的環評處分因解除條件成就等原因失效時,後續之核准開發處分亦隨之違法。是以,當在前的環評處分因停止條件不成就而未生效時,在後之開發許可自亦應隨之不生效力,否則,無異於架空環評處分基於環境保護因素考量而對開發行為之時間點所作的特殊限制。亦即,當環評處分附有解除條件或停止條件而直接影響該處分之效力時,在後的開發許可審查程序中,亦需將該解除或停止條件納入開發許可之內涵之中,才能達成行政行為之明確性、可預估性、正確性及保障人民基本權利之目的,亦才能體現行政程序法第8條:「行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴」之規定。

本件A縣建設局於核發土石採取許可時,未考慮環評處分所附條件,而使其核發之開發許可內涵與環評處分之效力大相歧異,無異於架空環評處分基於環境保護因素考量而對開發行為之時間點所作的特殊限制,又形成行政程序法第111條第3項所規定:「內容對任何人均屬不能實現者」之情形,故土石採取許可為違法之行政處分。

A縣建設局於作出同意申請人開採之許可時,僵化地限定自許可時起二年日曆天(94.O.O-96.O.O)之開採期限,顯然完全無視環評結論所附條件,該行政處分實有違誤。蓋在同一開發計畫不同階段之行政審查中,當在前的環評處分因停止條件不成就而尚未生效時,在後之開發許可亦應隨之尚未生效,已如前述。因此,對於申請人土石開採之申請,A縣建設局可選擇與環評結論相同的停止條件(XYZ等公司開採完成」)作為其開採許可本身之停止條件;亦可選擇以環評結論停止條件尚未成就為由駁回申請人之開採申請。但A縣建設局卻捨此不為,無視於環評處分之限制,僅作形式上的審查與決定,而僵化地設定自核發許可時起算二年日曆天為其開採期限。如此一來,依該開採許可內容,自94.O.O起,土石採取許可已經生效,與環評處分限制需至「AYZ公司開採完成」,環評通過之處分才生效力,申請人才得開始開採行為之法律效果大相歧異,無異於架空環評處分基於環境保護因素考量對開發行為之時間點所作的特殊限制,亦違反行政程序法第8條誠實信用原則及行政行為明確性、正確性、可預估性和人民基本權利之保障,屬於違法之行政行為。

又查,A縣建設局亦明知其從未發給XYZ公司土石採取許可證,XYZ公司既無從開始土石開採行為,自不可能使環評處分中所附之「XYZ等公司開採完成」此一停止條件成就,因而,從A縣建設局機關作成處分當時觀之,「申請人得於94.O.O-96.O.O間開採土石」之開發許可,即屬行政程序法第111條第3項規定「內容對任何人均屬不能實現」之無效行政處分,故A縣建設局所作之土石採取許可本身即為違法無效之行政處分。

A縣建設局於申請人依法申請展延土石採取之開工期限時,無視於環評處分所附條件尚未成就,仍拒絕A縣建設局延期之申請,且命申請人在環境保護主管機關不認可之時間點,進行開採行為,亦已違反環評處分意旨,而有違反行政程序法第10條、第11條第1項情形,故A縣建設局駁回申請人展延土石採取開工期限之申請亦為違法之行政行為。

A縣建設局駁回申請人申請展延開工之申請,而命申請人儘速開工,亦為違法之行政處分。蓋既然XYZ公司從未取得土石採取許可證,「XYZ公司開採完成」之時點即不可能發生,環評審查結論之停止條件則無法成就,申請人自不得違法開採。A縣建設局此項處分否則無異逼迫申請人違反環境影響評估法第17條規定:「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論,切實執行」,申請人並將因此遭致處罰。由此可見,A縣建設局駁回申請人展延土石採取開工期限之申請為違法之行政行為。

況且,「XYZ開採完成」此一環評審查結論之停止條件,既然是A縣環保局環評審查委員會基於環境保護主管機關之立場,在考量環境保護事項後,依循主管法令所作之決定,具有構成要件效力,基於不同機關間權限分配之尊重,其他機關自應接受該審查結論及所附條件,不得恣意推翻。然而,A縣建設局命申請人必須在環境保護主管機關未認可之時間點開工,已明顯違反環評處分意旨,越權侵害A縣建設局環保局環評審查委員會之職權,使環評審查形同虛設,且可能對環境造成侵害,而有違反行政程序法第10:「行政機關行使裁量權,不得逾越法定之裁量範圍,並應符合法規授權之目的」以及同法第11條第1:「行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政法規定之」之情形,而為違法之行政行為。

三、結論。

  依據德國學界及我國司法實務關於多階段行政程序之見解,在「多階段行政程序」之概念下,同一開發計畫之不同行政審查程序中,後續開發許可之效力繫諸於在前的基礎環評審查結論效力,彼此需相互配合。當在前的環評處分因停止條件不成就而未生效時,在後之開發許可自亦應隨之不生效力。在本案中,A縣建設局於核發土石採取許可時未考慮環評處分所附條件,使其核發之開發許可內涵與環評審查處分之效力彼此衝突不一致,違反行政程序法第8條誠實信用原則及行政行為明確性、正確性、可預估性和人民基本權利之保障,又形成行政程序法第111條第3項所規定:「內容對任何人均屬不能實現者」無效行政處分之情形,故土石採取許可處分為違法行政處分。又A縣建設局於駁回申請人展延土石採取開工期限之申請時,無視於環評處分所附條件尚未成就,拒絕A縣建設局展延之申請,且命申請人在環境保護主管機關未認可之時間點,進行開採行為,已明顯越權且違反環評處分意旨,而有違反行政程序法第10條、第11條第1項情形。是故,A縣建設局所作土石採取許可證核發以及駁回申請人展延土時許可開工期限申請之決定,屬於無效、違法之行政處分。

 
 
 
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