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99年民法物權編修正之環境保育思維

99年民法物權編修正之環境保育思維

洪韶瑩律師

    民法用益物權修正草案於民國9923日經總統公布,預定於9983日施行,其中,不只增訂新型態的用益物權類型如農育權,亦就傳統用益物權之內涵予以充實及活化,如將地役權修改為不動產役權。此種創新的權利內涵設計,除了可促使物盡其用,更積極地提高人與土地間的協調可能性,提供環境保護的新途徑。

 

農育權

    修正後民法第850條之1規定:「稱農育權者,謂在他人土地為農作、森林、養殖、畜牧、種植竹木或保育之權」,不只將農育權之目的擴大及於農、林、漁、牧業 (舊法永佃權僅及於耕作或牧畜之目的),更首度將保育利用納入物權的權利內容,而使私人間亦得基於經濟生產利用以外之資源保育目的,對土地設定農育權。

    修正後民法第850條之6亦規定:「農育權人應依設定之目的及約定之方法,為土地之使用收益;未約定使用方法者,應依土地之性質為之,並均應保持其生產力或得永續利用。農育權人違反前項規定,經土地所有人阻止而仍繼續為之者,土地所有人得終止農育權」,以確保土地依符合農業生產、土地保育之目的及約定之適當方式為利用。該條立法理由更揭示自然資源永續利用之立法目的:「土地是人類生存之重要自然資源,農育權本即以土地之農業生產或土地保育為其內容,故一方面應物盡其用,他方面則應維護土地之本質,保持其生產力,俾得永續利用,為謀兩者間之平衡,爰增訂第一項。農育權人使用土地不僅應依其設定之目的及約定之方法為之,且應保持土地之生產力;土地之使用不得為使其不能回復原狀之變更、過度利用或戕害其自我更新能力,以避免自然資源之枯竭,例如某種殺蟲劑或除草劑之過度、連年使用,有害土地之自我更新能力時,即不得任意施用等,方符農育權以農業使用或保育為內容之本質。」由此可知,農育權之設立本旨,即有鼓勵農、林、漁、牧等傳統溫和之土地利用方式,避免濫行開發,枯竭地力,以確保土地此一數量有限的自然資源得永續利用之環境保育目的。

    對於負有特殊生態功能之敏感區位土地,可以透過農育權設定,從事適宜之保育行為(包括為達成保育目的所設置、維持之相關設施),又因修正後民法第850條之12項規定,以造林、保育為目的之農育權期限得超過20年,此種長期的權利存續期間與一般農育權不同,更可確保環境保育之長遠目標得以充分達成。

    此外,農育權亦可運用於研議中溼地保育法草案中之生態效益補償機制,以及海岸法草案中之生態彌補機制(1:濕地生態效益補償機制,意指開發利用行為造成棲地損失或生態品質降低時,應於開發之前或同時,採取一定的補償措施,以補償開發或利用行為對於濕地資源造成之損失。註2:生態彌補機制,意指為補償開發利用行為對於生態環境造成之損失,於開發行為實施之前或同時,應選擇適當區位土地為補償,以彌補生態功能之損失)。對用於生態效益補償/生態彌補之土地設定農育權登記,同時配合物權登記生效主義及公示原則,將補償/彌補之保育復育目的,明確登記於不動產役權之設立內容中,以確保補償/彌補目的之達成,同時,更可加強對於補償/彌補措施是否落實之監督。

 

不動產役權

    修正後民法第851條規定:「稱不動產役權者,謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權」,不動產役權係以他人之不動產承受一定負擔以提高自己不動產利用價值之物權,具有以有限成本實現提升不動產資源利用效率之重要社會功能(同條立法理由參照)。亦可視為民法為了調和不動產相鄰關係,而在現行對所有權擴張或限制之規定(例如民法第779條之鄰地過水權、第786條之管線安設權、第787條規定之袋地通行權等)外,另一種透過私人間約定,以提昇自己不動產價值之權利型態。

    參酌修正後民法第859條之4立法理由:「不動產資源有效運用之型態,日新月異,為提高不動產之價值,就大範圍土地之利用,對各宗不動產,以設定自己不動產役權方式,預為規劃,即可節省嗣後不動產交易之成本,並維持不動產利用關係穩定。例如建築商開發社區時,通常日後對不動產相互利用必涉及多數人,為建立社區之特殊風貌,預先設計建築之風格,並完整規劃各項公共設施,此際,以設定自己不動產役權方式呈現,遂有重大實益」,不動產役權固可透過如汲水、採光、眺望等便利不動產利用人生活上所需功能之目的,設定不動產地役權,用以提昇不動產價值,經營社區風格。更進一步,不動產役權亦可延伸運用於社區生態資源的保持與原始環境風貌之維持。蓋一定範圍之相鄰土地,彼此間之環境品質息息相關,牽一髮而動全身,故鄰地彼此間可基於互為提供生態效益的供需關係,而互相設定不動產役權,以確保特定範圍內土地可長期維持生態價值,並符合共同的保育期待。因此,不動產役權供「特定便宜之用」之目的亦應可包括例如特殊景觀維持(例如:珊瑚礁地形)、特定環境目的達成(例如:水質保持、汙染防制、或地力涵養)、特殊珍稀生態系維持(例如:濕地生態系),或便利特定動、植物之棲息或通行(例如:紫斑蝶遷移)等生態保育之目的。

    實則,基於環境汙染的跨界特性,環境保育問題往往難以切割而獨立視之,土地一旦遭受汙染或不當開發,周遭鄰地往往亦難逃土地價值及生態價值降低之命運(例如受汙染之中石化安順廠廠址及周邊土地)。具有特殊生態意義的土地(例如珍稀動植物棲地)一旦破碎化,或面積減小,其生態價值並非僅是等比例減損,而往往係以數十或數百倍之比例巨額衰退。因此,參酌民法第859條之3規定,可由需役不動產之所有權人、用益權人、或承租人對供役不動產設定不動產役權的方式,數筆土地之間互為設定不動產役權,而使相鄰土地,或一定地區範圍內之土地,達成上述特殊景觀維持、特定環境目的達成、特殊生態系維持、或便利特定動植物棲息或通行之目的。土地日後縱使分別轉讓出售,繼受人仍需受不動產役權之拘束,如此,即可促使特定或一定範圍內土地之長期保育目標實現。

 

    99年的民法用役物權修正,已引入自然資源永續發展等環境保護思維,新型態的農育權可以為森林、種植竹木或保育為目的而設定,經登記後,即不得為違背約定目的以外之使用。以造林保育為目的者,更可為超過20年權利存續期限之約定,使土地資源得為長遠合理的規劃。此外,不動產役權可以以他人不動產供自己不動產保育及環境維護之目的而為設定(不動產役權亦得就自己之不動產設定之),在多筆土地所有權人相互設定不動產役權之前提下,更可確保同一生態聚落內土地之統一和諧使用。此次修法方向明確彰顯土地除屬私人財產外,同時更肩負維護生態保育永續利用等社會責任之價值理念,殊值贊同。惟為真正落實環境保育,單靠此次物權法權利內容之修正仍嫌不足。蓋在資本主義市場運作下,土地開發行為短期內所可獲得的經濟利益,仍足以吸引土地所有權人寧可選擇迅速開發利用。因此,除了物權法修正外,仍亟需其他法令配合修改,以賦稅等經濟手段創造實質誘因,才可能落實環境永續發展之目標。

 
 
 
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