種族剖繪(Ethnical Profile)─基於族裔因素而執行的警察路檢攔查

在美國，二次大戰後就不斷有調查指出，拉丁裔、非洲裔民眾在路上遭警察攔檢盤查的比例，遠遠高於一般民眾；即使有半世紀以來民權運動的高速發展與司法機關對種族歧視行為的嚴格認定，此一現象仍未徹底絕跡。相較於此，來自東南亞、天性樂觀、與世無爭的台灣新住民們，似乎對此比較不以為意，鮮少有相關爭議足以提供社會或司法機關判斷警察執法標準是否構成歧視。不過也有少數例外。

同學M是率直有個性的高中數學老師。愛好戶外運動的他有著深刻的五官、黝黑的膚色，再加上及肩的蜷曲捲髮與即將連成一片的落腮鬍，讓初次見面之人經常將他誤認為外籍勞工。也因此，M擁有一些我們從未經歷過的警察攔檢經驗：他在機場入出境時，總是優先遭到境管官員的搜身質問、檢查行李；甚至數度白天好端端地走在路上，卻被巡邏員警要求出示證件、盤查身分。M氣呼呼地抱怨著，每當他質問警察是否因他的外表五官才決定攔檢，警察總是若無其事地回應：這是例行公事...。

對於M遭遇的問題，一般對法律稍有涉獵之人，或許第一時間會聯想到警察路檢攔查的法律依據。台灣在司法院大法官作成第535號解釋之後，不但相關討論文獻已汗牛充棟，立法院也隨之制定「警察職權行使法」，特別規範警察攔查的要件與限制。不過，隱藏在背後的問題依舊值得我們思索：警察，有沒有權力依據人民的長相外觀、種族血統、語言文化等標準，將特定族群納入攔檢、盤查的主要對象？類似於近年推理或犯罪小說中十分熱門的主題「罪犯心理側寫」(criminal profile)，警察機關此一作法被稱為「種族剖繪」(ethnic profile)，也就是以各族群或人種的行為特色作為判斷基礎，歸納整理出可能犯下特定犯罪的比例，以作為警方是否發動公權力或強制力的依據。對此，僅管美國法已有不少文獻及相關司法判決可供研究，我們仍可以參考族裔緊張、衝突問題不斷的英國法的態度。

因為北愛爾蘭宗教衝突的紛擾，20世紀的英國其實一直擺脫不了恐怖攻擊的陰影。而隨著911事件及2005年7月7日倫敦地鐵爆炸事件的發生，各大城市更是紛紛陷入中東恐怖攻擊的恐慌之中；一系列防堵恐怖活動、擴張警察權力的法令，也跟著逐年制定翻修。早在2000年的Terrorism Act，就曾授權警察基於防止恐怖攻擊的目的，可以不問對象是否具有涉及恐怖主義的明確嫌疑，而任意予以攔檢盤查。或許英國負責國土安全與治安的主管單位Home Secretary心裡有底，認定會涉及恐怖攻擊的民眾大多是信奉伊斯蘭教的阿拉伯裔民眾，還十足「此地無銀三百兩」地，特別在執法規範中聲明：「執法單位在行使攔查權利時，不得對少數族群予以歧視；但在特殊狀況下，基於恐怖攻擊活動的特性，執法員警可以考量對象的血統族裔，作為攔檢盤查的依據」。

實地執法的結果，調查顯示：在2005年7月倫敦地鐵攻擊事件後，有色人種在倫敦被攔查的機率，比2004年提高了12倍；但白人民眾被攔查的機率，卻只比2004年多了5倍。很快地，警察不平等的執法方式，引來少數族裔團體的不滿與抗議。除了輿論批評與四處遊說之外，司法救濟也成了訴求改變的管道之一。不久之後，一名學生與一名記者在倫敦的一場遊行示威活動中，遭警察攔查搜身，但最終一無所獲。當事人儘管權利受損不重，但仍提起司法救濟，主張倫敦警察基於族裔考量進行攔查的方式構成種族歧視、違反平等原則。司法救濟的結果，是少數族群團體一路輸到底。英國的最高法院House of Lords在R (Gillan) v. Commissioner of Police for the Metropolis ([2006] UKHL 12)判決中，認為英國警察單位依據種族剖繪而選擇性地攔查並不構成歧視，因為警察並非單單(solely)依據對象的族裔因素而執行攔查，而只是族裔因素先引起了注意，接下來又因為攔查對象的其他重要因素(行為舉止、年齡、態度)，而強化、升高了警察認為攔查對象可能涉及恐怖攻擊的嫌疑。

House of Lords的論據，依舊引來少數族群團體及憲法學者的批判，認為這樣的說理實在邏輯不通、充滿瑕疵。

1.實務的調查結果顯示，House of Lords的論據並未為警察的執法方式找到正當性基礎。舉例而言，2003到2004一整年間，8120個攔查案例中，最後竟然只有6件證明與恐怖攻擊有關。若說英國警察真的是根據所謂「其他重要因素」而斷定被攔查人有恐怖攻擊的嫌疑，那麼這些其他因素顯然失之準確，有濫行攔查之嫌。而既然不準確，House of Lords怎麼還會選擇相信執法單位的說詞？

2.第二個理由，我們可以以二千年前東方哲人列子的寓言故事來說明。某個人懷疑鄰人偷了他的斧頭，也就每天越看越可疑，鄰人的言談、舉止、行為，在在都證明他是個竊賊。但某天主人翁突然找到了自己的斧頭，此時又覺得鄰人其實望之和善可親，毫無偷雞摸狗的樣子；但實際上，鄰人的態度可是從未曾改變。列子的故事其實正諷刺著英國的執法單位，所謂考量「其他重要因素」不過事後辯詞；說穿了，英國警察就是看阿拉族裔不順眼，懷疑他們偷斧頭(涉及恐怖攻擊活動)的機率特別高，而頻繁地攔檢盤查。

3.其實迄今，英國仍缺乏證據顯示境內的恐怖攻擊活動大多由阿拉伯族裔所犯下。執法單位應該做的，是建立資料庫、確立恐怖攻擊活動的罪犯側寫形象。在建立「阿拉伯裔族群=涉嫌恐怖攻擊活動」的連結之前，任何以種族、血緣、膚色、語言或文化作為基礎的攔查標準，都可能構成種族歧視，而違反平等原則的普世人權標準。縱使能確立此一連結，執法單位也應該建立詳細的攔檢盤查基準，包括在何種狀況下，可根據民眾的外觀、舉止、服裝，或是根據取得實證調查結果的種族、語言、文化等標準，進行攔查活動。

台灣作為一個距離恐怖攻擊十分遙遠的島嶼，大概不太能體會國家籠罩在炸彈、毒氣攻擊等威脅之下的氛圍感受。對我國的執法單位而言，比較可能出現種族剖繪的爭議問題，大概是像同學M，只因為外觀接近外籍勞工而遭到莫名攔查。可以想見的是，一般人遭此對待，或許不會有太激烈的反應；縱使有，鑑於攔檢幾乎不會構成太大損害，也不太可能進入司法救濟途徑，給予我國法院審查警察機關執法可能違反種族平等原則的機會。至於被攔檢的正港外籍勞工，或因攔檢而成為刑事被告之人，會對此一執法小環節大興土木進行訴訟，比例大概就更低。不過，台灣社會近年對外籍勞工、配偶、移民的排斥、歧視與不友善態度，很有可能正是警方依據外觀、膚色、五官而進行路檢攔查的主因，也就讓警察更理直氣壯地認為他們能藉此提高犯罪破案率。但至少在現在，我們可以確定警察根據種族剖繪進行攔檢盤查，違反憲法上族裔平等的可能性是非常高的；至於未來，就要期待司法機關有機會面對這樣的看似瑣碎無謂、卻對種族平等具有重大意義的人權案件，提出富指標意義的見解。

 

※司法院大法官釋字第535號解釋文(2001年12月14日)

惟臨檢實施之手段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅。人民之有犯罪嫌疑而須以搜索為蒐集犯罪證據之手段者，依法尚須經該管法院審核為原則（參照刑事訴訟法第128條、第128條之1），其僅屬維持公共秩序、防止危害發生為目的之臨檢，立法者當無授權警察人員得任意實施之本意。是執行各種臨檢應恪遵法治國家警察執勤之原則，實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。

上開條例有關臨檢之規定，既無授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查之立法本意。除法律另有規定（諸如刑事訴訟法、行政執行法、社會秩序維護法等）外，警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限，且均應遵守比例原則，不得逾越必要程度，儘量避免造成財物損失、干擾正當營業及生活作息。至於因預防將來可能之危害，則應採其他適當方式，諸如：設置警告標誌、隔離活動空間、建立戒備措施及加強可能遭受侵害客體之保護等，尚不能逕予檢查、盤查。臨檢進行前應對受臨檢人、公共場所、交通工具或處所之所有人、使用人等在場者告以實施之事由，並出示證件表 明其為執行人員之身分。臨檢應於現場實施，非經受臨檢人同意或無從確定其身分或現場為之對該受臨檢人將有不利影響或妨礙交通、安寧者，不得要求其同行至警察局、所進行盤查。其因發現違法事實，應依法定程序處理者外，身分一經查明，即應任其離去，不得稽延。…現行警察執行職務法規有欠完備，有關機關應於本解釋公布之日起二年內依解釋意旨，且參酌社會實際狀況，賦予警察人員執行勤務時應付突發事故之權限，俾對人民自由與警察自身安全之維護兼籌並顧，通盤檢討訂定，併此指明。

※警察職權行使法(2003年6月25日)

第6條 (身分查證)

警察於公共場所或合法進入之場所，得對於下列各款之人查證其身分：

一、合理懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者。

二、有事實足認其對已發生之犯罪或即將發生之犯罪知情者。

三、有事實足認為防止其本人或他人生命、身體之具體危害，有查證其身分之必要者。

四、滯留於有事實足認有陰謀、預備、著手實施重大犯罪或有人犯藏匿之處所者。

五、滯留於應有停 (居) 留許可之處所，而無停 (居) 留許可者。

六、行經指定公共場所、路段及管制站者。

前項第六款之指定，以防止犯罪，或處理重大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限。其指定應由警察機關主管長官為之。

警察進入公眾得出入之場所，應於營業時間為之，並不得任意妨礙其營業。

 

第7條 (查證身分之必要措施)

警察依前條規定，為查證人民身分，得採取下列之必要措施：

一、攔停人、車、船及其他交通工具。

二、詢問姓名、出生年月日、出生地、國籍、住居所及身分證統一編號等。

三、令出示身分證明文件。

四、若有明顯事實足認其有攜帶足以自殺、自傷或傷害他人生命或身體之物者，得檢查其身體及所攜帶之物。

依前項第二款、第三款之方法顯然無法查證身分時，警察得將該人民帶往勤務處所查證；帶往時非遇抗拒不得使用強制力，且其時間自攔停起，不得逾三小時，並應即向該管警察勤務指揮中心報告及通知其指定之親友或律師。

 

第8條 (攔停交通工具採行措施)

警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停並採行下列措施：

一、要求駕駛人或乘客出示相關證件或查證其身分。

二、檢查引擎、車身號碼或其他足資識別之特徵。

三、要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定。

警察因前項交通工具之駕駛人或乘客有異常舉動而合理懷疑其將有危害行為時，得強制其離車；有事實足認其有犯罪之虞者，並得檢查交通工具。

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