環境影響評估行政訴訟之「門戶開放」

大阪大學的大久保規子教授在以「行政訴訟の門戸開放は実現されているか」（參見《法律時報》80卷11号頁58以下）為題的研討會中，提到以往在日本的環境訴訟，每每在訴訟上遇到的難題就是原告適格的問題，而案件中重要的實質問題，例如開發行為的違法性，卻往往不去探討，僅止在「原告適格」的問題上打轉，所謂是否得進入訴訟爭論的「入口論」問題愈益膨脹。其實在台灣，環境訴訟也常常面臨這樣的問題。本所曾承辦或參與的「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」及「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」，就是在經過激烈地攻防及爭辯後，克服了環評訴訟在程序上可能面臨的問題，使環評訴訟在進入訴訟的障礙上獲得了相當程度的釐清與突破。

一、環評行政訴訟的程序性問題

1.行政處分

在環評行政爭訟實務發展當中，首先面臨到的問題就是是否有行政處分？因為開發行為最後尚須經目的事業主管機關為准駁，故通過環評是否僅是程序進行中的「內部行為」，尚非對外直接發生法律效果的終局裁決？「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」是國內第一件解決這個疑慮的行政爭訟案。第一審高雄高等行政法院原本採否定見解、駁回原告之訴（90訴1869、1904裁定），然而本案抗告至最高行政法院，最高行政法院推翻了原審見解，採取肯定說，認為審查結論難謂對開發單位不具拘束力，應屬對外直接發生法律效果之行政處分（92裁519）。

2.訴訟權能

其次，上舉最高行政法院判決雖然肯定了環評審查結論為行政處分，但是當地居民是否有提起訴訟之原告適格？其等有無行政訴訟法所稱之權利或法律上利益受到侵害？「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」應是國內第一件承認原告適格的環評行政爭訟案。北高行92訴4816是針對原告提起確認行政處分無效所作的裁決，雖然合議庭最後認為行政處分尚無重大明顯瑕疵而將案件依行政訴訟法第6條第5項移送於訴願管轄機關，不過法官認為一階環評通過之處分，已影響當地居民依環評法第9、10、11、12條所定第二階段環評之「程序參與權」，因此當地居民確有權利或法律上利益受到侵害。其後，「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」更一審判決，承審法官在判決中更援引「保護規範理論」，詳盡說明環評法第8條對於當地居民係屬於「保護規範」，有提起撤銷訴訟之適格。

3.原告適格之範圍

然而，雖然「當地居民」有原告適格，但其範圍究竟如何？則有疑義。在「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」中，法官詢問應如何界定原告係屬環評法所稱之「當地居民」？原告則援引環說書中所載「系爭開發計畫所影響之範圍」地理位置圖，主張原告均屬該圖說所列半徑5公里以內範圍之居民，法官因此肯認該案所有原告均屬「當地居民」而具原告適格（北高行94訴394）。

上舉判決，實際上等同廣泛承認當地居民共12萬人都具有「原告適格」，在國際上也算是相當進步的。日本直到2004年行政訴訟法修正及同法施行後的「小田急判決」，才給了行政訴訟「門戶開放」實現的契機，在此判決之前，日本的實務見解也是相當落後的。小田急判決反應了行政事件訴訟法之修正，以往否定周邊居民之原告適格，現在則從都市計畫法等相關法規的趣旨、目的出發，承認小田急高架道路周邊住民，約五萬三千戶、二十萬人皆有原告適格，被認為是前所未有的「門戶開放」。

二、為何應該「門戶開放」？

大阪大學的大久保規子教授以親身經驗，述及其參加2004年WBI(世界銀行研究所)所召開的「於持續可能發展中司法所扮演的角色」的研討會中，報告日本行政事件訴訟法修改的動向時，菲律賓法官不解地問道：「為何日本仍在入口論中打轉呢？這在菲律賓根本不是問題，重點在於，在環境訴訟中關於專業或公益的問題時，如何確保能作出適切而正確的判斷。例如創立一個環境法院或是成立環境部等議論。」其他與會者亦對於日本為何拘泥於原告適格而為深入討論，而當大久保教授反問，那你們如何承認原告適格呢，與會者直截了當地回答：「那當然是基於憲法！」

大久保教授提到，從國際潮流來看，環境訴訟特徵乍看似定位於社會公益，惟環境利益究屬公益或屬私益，實難以嚴格地劃分。為了保護環境，對於行政機關或企業，針對違法行為的制止、改正，要求回復對環境所生之損害所提的訴訟，既是維護公益也是保護私益。為了保護環境，有必要要求得提起訴訟，其目的在於藉由司法來檢驗行政。按行政機關當然是為了公益實現而努力，但其未必完美，此時，就有必要由法院對於違法的行政予以控管。基此理由，國際上採取各種手段，實質地擴大原告適格。

三、「門戶開放」是否有「副作用」？

對於承認不問是否關於自己的權利得提起訴訟，是否可能造成濫訴而導致法院的負擔過重，國際上實際上並未聽說過。大久保教授援引澳洲環境法院法官答覆她的話：「要花費時間及金錢為公益提起訴訟，並不容易。妳是否願意為守護澳洲的自然環境提起訴訟？」德國的行政法官也說道：「最初擔心可能會徒生純粹為反對而反對的訴訟，但實際上環境公益團體提起的訴訟，論點整理得較普通一般訴訟還好，完全讓人改觀。」

以本所參與的環境訴訟爭議中，關於「門戶開放」的「副作用」—原告適格的膨脹，往往亦是被告方抗辯的重點。然而擴大此類具公益性質訴訟的原告適格，是否會過份增加行政法院負擔，至少以近幾年的實踐經驗，尚未看到此類的危險及批評存在。畢竟正如同澳洲環境法院法官問大久保教授的問題，絕大多數人不會為了公益跑法院！不過經過上述案件，雖然環評爭議案件的「入口論」在國內似乎已被克服，然而在每一個案件原被告均耗費許多精力在爭辯是否得進入訴訟的問題上打轉，佔去了相當多對案件實質爭議檢討反省的時間，仍是不爭事實。隨著全球暖化、氣候異變加劇，環境問題實際上關係到生活在這塊土地上的每一個人，期待法官能體認及意識到環境問題的嚴重性以及事前管制的必要性，不能放任行政機關未經周全審慎的程序即作成輕忽風險的決策。

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